En el pensamiento defensivo tradicional, la palabra estrategia está íntimamente relacionada con la guerra, la planificación y la conducción de las operaciones militares. Charles-Philippe David[1] habla de una triple revolución en los asuntos político-militares desde el fin de la Guerra Fría: en el análisis de los temas de seguridad (que solía ser concebida sobre la base estatal y ahora puede ser tratada en términos regionales, internacionales o globales); en la definición de las estrategias (que varían según qué se percibe como amenaza, cuáles son los temas de la seguridad y cuál es la unidad de referencia); y en la tecnología (porque se transforman los medios que se emplean). Así, la estrategia militar tradicional, teorizada en función de las guerras del pasado, queda obsoleta al no tener la habilidad de, en función de la guerra pasada, predecir una guerra futura.
Según David, en el campo teórico, las nociones de estrategia y seguridad se disociaron. Quien escribe se atreve a agregar una perspectiva argentina: las nociones de estrategia y defensa se disociaron. Mientras que los estrategas sólo se preocupan por temas militares, los “securitarios” buscan una transformación sobre la manera de pensar, alejándose de lo militar y entablando una visión más renovada y ampliada de la seguridad. Sostiene David que esta disociación impide una transformación en las percepciones y las acciones de seguridad entre los actores de las relaciones internacionales. En Argentina, la defensa se ha disociado de la seguridad con un fin específico: no involucrar a los militares en seguridad pública. Pero esto no significa que deba disociarse de la estrategia.
Esa guerra interestatal convencional a la que responde la estrategia militar tradicional hace rato que no existe para Argentina. No forma parte, ni siquiera mínimamente, de nuestro horizonte próximo o lejano. La frase trillada pero no malgastada de las Fuerzas Armadas como un seguro, siempre nos conduce a una misma discusión: ¿para qué tener Fuerzas Armadas si esa guerra convencional interestatal ya no existe? Y si son un seguro, ¿este seguro no se percute, oxida y desestimula con el paso del tiempo? Entonces si son un seguro, pero la situación ante la cual ese seguro debe ser usado es cada día más improbable, lo que hay que hacer es transformar ese seguro, modificarlo o modernizarlo. Aquí la necesidad de la estrategia.
El Estado ha muerto. ¡Viva el Estado!
En las últimas dos décadas, las visiones más críticas de las relaciones internacionales popularizaron la idea de la erosión del Estado donde las relaciones estratégicas entre los países, marcadas por la interdependencia y la globalización, adelgazaban la soberanía estatal, sometida a la influencia de otros actores. Este argumento perturbó la visión tradicional Westfaliana, sugiriendo la pérdida del Estado como principal actor y sujeto de la seguridad.
Sin embargo, la crisis del Covid-19 ha puesto en jaque a esta tesis nuevamente, y los pensadores realistas vuelven a cantar victoria. Frente a un virus que arrasa al mundo entero, los Estados han decidido replegarse y priorizarse, recordando que siguen siendo los principales actores de la política internacional. Frente al peligro, la sociedad ha buscado a sus gobiernos nacionales para protección y organización. Ante esta necesidad de orden, la pandemia ha forzado a los Estados a mirar hacia adentro, y recurrir a sus ejércitos para responder a la emergencia.
En Argentina, los militares han participado de la producción y distribución de alcohol en gel, mascarillas y trajes en fábricas militares, repatriación de ciudadanos y apoyo a las fuerzas de seguridad en tareas de contención social. Actualmente se preparan para participar en operativos de distribución interna de las vacunas. El Ministro Rossi sostuvo que ha sido “el despliegue militar más grande desde Malvinas”[2] con más de 35 mil tareas en 300 días continuos de trabajo. La capacidad logística de la institución militar ha resultado de gran utilidad para combatir la pandemia, aunque también ha motivado dudas sobre su rol. Detrás del recelo con “lo militar”, gran parte de la sociedad aún se pregunta para qué sirven las Fuerzas Armadas en tiempos de paz.
“Lo militar” ha cambiado. Es posible que ya no precisemos de una estrategia para hacerle frente a un ejército convencional de un Estado invasor o enemigo. Pero la pandemia ha dejado en evidencia que Argentina necesita una estrategia sobre qué rol deben tener los militares, qué intereses deben defender, ante quién debe defenderlos y cómo. Bajo el supuesto de que con un plan de continuidad claro, protocolos establecidos, presupuestos definidos y tareas con principio y fin, se podrá evitar un fenómeno transversal en la región: la politización de las Fuerzas Armadas y la militarización que permite la extralimitación de sus funciones. El intento de creación de una “mesa de enlace” el pasado noviembre, es producto de la falta de este tipo de consensos en la política de defensa. De una fuerza armada, organizada, politizada y deliberativa es difícil volver.
Pública, Exterior y de Estado
Con la vuelta a la democracia, la política de defensa quedó (casi sin alternativa) desfinanciada y relegada. Las aguas se dividirán en sí ésta fue una estrategia sensata o no, pero algo está bastante claro y es el hecho de que Argentina, si bien es uno de los países de la región que menos ha invertido y aún invierte en la defensa, también es el que más avances ha logrado en términos de control civil democrático de su fuerza. Esto la ha posicionado en un lugar superador con respecto a sus vecinos regionales, donde la amenaza militarista aún está latente. A partir de estos logros y sin el ánimo de invocar al contrafáctico (qué sería de nuestra defensa si esas acciones no se hubieran tomado), es que debe proponerse el debate de qué hacer con ella.
Comenzaremos proponiendo un consenso con el tipo de política al cual se debe aspirar: la política de defensa debe ser una política pública, una política exterior y una política de Estado. Consolidarla como política pública, a través del diseño, la planificación, el equipamiento y adiestramiento del instrumento militar con el objetivo de proteger la integridad de la nación frente amenazas externas. Como política exterior, destinando parte del presupuesto nacional, porque el mundo es incierto e imprevisible y no hay centinela global que regule el comportamiento de los Estados, razón por la cual no se puede prescindir del cálculo estratégico y de la preparación para la defensa cuando la paz no está garantizada. Finalmente, como política de Estado, requiere de permanencia en el tiempo porque por un lado está orientada a defender el interés nacional y a la vez también está atada a los condicionantes establecidos por la coyuntura internacional.
Delineando sintéticamente los condicionantes, podemos definir tres grandes procesos. En primer lugar, es una época de grandes cambios tecnológicos, de excesiva circulación de información y desinformación, creciente inestabilidad social y conflictos cada vez más difíciles de prever. En segundo lugar, hay una innegable disputa de poder global entre China y Estados Unidos. Un proverbio africano dice que “cuando los elefantes luchan, la hierba es la que más sufre”. Mientras las grandes potencias se disputan espacios en la región, la seguridad regional es influenciada por la presencia de estos actores extrarregionales. En tercer lugar, hay una transformación en el ambiente político regional, cada vez más inestable y militarizado. Las hipótesis de conflicto entre vecinos se han vuelto comunes y esto sucede en un ambiente global cada vez más fragmentado y con estructuras de gobernabilidad debilitadas.
Ahora bien, ¿cuál es el interés nacional? Una política de defensa estable en el tiempo, estratégica en el cálculo medios-fines y eficiente, debe planificarse en base a intereses y activos. Se proponen tres ejes que pueden servir de guía respecto a las necesidades del instrumento militar: el cibernético, el marítimo y el ambiental.
En el eje cibernético, las nuevas tecnologías y la defensa del ciberespacio tienen que ser una prioridad. La inteligencia artificial le está dando autonomía a las plataformas y vectores de guerra y además, la presencia de actores no estatales es cada vez más activa en el empleo de recursos cibernéticos. Según el Global Cyber Strategies Index[3] del CSIS, Argentina cuenta con regulaciones sobre la estrategia nacional, el contenido, la privacidad, la infraestructura crítica, el comercio y el crimen, pero no cuenta con una regulación militar. Es decir, no existe una estrategia detallando las capacidades militares ofensivas o defensivas en el ciberespacio.
En el eje marítimo, Argentina es un Estado con áreas estratégicas como la Cuenca del Plata, el Atlántico Sur, la Antártida Argentina, que son espacios donde hay recursos naturales que se explotan y se comercian pero que también son vulnerables a la explotación ilegal. Tal como remarca Ezequiel Magnani[4] el potencial económico, las disputas de soberanía sobre el territorio y la incertidumbre sobre la continuidad del Tratado Antártico y el Protocolo de Madrid, así como a la posibilidad de futuros escenarios adversos, imprimen en la reorientación del despliegue de las Fuerzas Armadas hacia el Atlántico Sur una importancia superior.
Con respecto al eje ambiental, al cual se apunta con cuidado porque – aunque pudiera surgir una disputa por el control de reservas de recursos naturales – se sugiere tomar precaución sobre una posible militarización de una cuestión que puede resolverse por vías políticas. Por ese motivo se prioriza, más específicamente, la gestión de los riesgos ambientales, tarea para la cual las Fuerzas ya están preparadas, entrenadas y habilitadas por la Constitución. El mundo que viene será uno de riesgos, donde epidemias o catástrofes naturales surjan inesperadamente. Una Fuerza Armada preparada, con ejercicios prospectivos y tareas específicas que tengan una duración pautada y determinada, es primordial y es, posiblemente, lo que más se precise en los próximos años.
Consolidando la defensa
Existe un amplio consenso sobre la necesidad de tener una Fuerza Armada refinanciada, equipada y modernizada, cosa que además daría un fuerte respaldo a la industria y el desarrollo nacional. Sin embargo, probablemente necesitemos unas fuerzas más reducidas, especializadas, mejor adiestradas, entrenadas y tecnificadas. Direccionar mejor el presupuesto asignado a cada jurisdicción, invirtiendo más y mejor en, por ejemplo, la Armada. Según la revista Zona Militar[5], se cree que el FONDEF permitirá mejorar el equipamiento, construir remolcadores modernos en los astilleros Tandanor, ARS y ARA y un buque polar para dar apoyo a las Campañas Antárticas de Verano. Sin embargo, un adelanto del FONDEF destinó 800 millones de pesos al ejército, 1400 millones a la Fuerza Aérea y 260 millones a la Armada. Asimismo, el incremento interanual ha sido de 35% para el Ejército, 28% para la Fuerza Aérea y 24% para la Armada[6]. En definitiva, en términos de modernización y presupuesto, el eje marítimo no está entre las prioridades de la gestión.
En segundo lugar, planificar y profesionalizar. Primero, fortaleciendo las medidas legales y presupuestarias del ministerio e institucionalizando los procedimientos para la toma de decisiones civiles sobre el aparato militar en cuanto al tamaño, la forma, la organización, la adquisición de armamento y el despliegue territorial. Segundo, profesionalizando los equipos ministeriales. La defensa es un tema complejo con aspectos técnicos y tecnológicos que tienen que estar en manos de personal capacitado. En el pensamiento de guerra, quien planifica, opera, organiza y ejecuta es el militar. Pero con los tiempos que corren, el estratega ya no es más el “hombre de guerra”, sino también quien hace política, quien estudia y quien investiga. La formación civil en defensa es un elemento central en la elaboración de una política estratégica, inteligente, moderna y adaptada al reordenamiento constante del sistema internacional. De este tipo de capacitación internacionalista depende la elaboración de una defensa eficiente y sensata, adecuada al rol de Argentina en el sistema.
En tercer lugar, cooperar. El clima de época es adverso, pero el lineamiento debe seguir siendo hacia la paz. Argentina participa de misiones de paz desde 1958, elemento que permite mejorar nuestras relaciones con la comunidad internacional. Sin embargo, hace falta una mayor relación institucional con las Fuerzas Armadas de los países vecinos. El Consejo de Defensa Suramericano, mientras duró, fue un elemento estratégico para que Argentina impulsara su política de defensa. Ante la parálisis del organismo, la región parece haber perdido el rumbo. Argentina tiene antecedentes que funcionan, como la Cruz del Sur, una fuerza binacional con Chile que responde directamente a las Naciones Unidas para ser utilizada en operaciones de paz. Buscar impulsar ejercicios de este estilo a nivel Mercosur podría ser un paso enorme hacia la consolidación de la seguridad regional.
El desafío de la defensa argentina está en preguntarse: ¿Qué defendemos? ¿Cómo lo defendemos? ¿Ante quién lo defendemos? Intenté ensayar algunas respuestas, pero sigo buscando el sentido.
[1]David, C.-P. (2008). La guerra y la paz. Enfoques contemporáneos sobre seguridad y estrategia. Icaria.
[2]Tamous, S. (2021, 23 de enero). Agustín Rossi: “Es el despliegue militar más grande después de la guerra de Malvinas.” El Ciudadano.
[3]CSIS. (2018). Global Cyber Strategies Index. 2012–2018.
[4]Magnani, E. (2020). La dimensión geopolítica del interés estatal: el Atlántico Sur Occidental y su relevancia para Argentina. Revista Relaciones Internacionales, 93(1), 19–40.
[5]Olivera, J. (2021). Incorporaciones 20201: expectativas para la Armada. Revista Zona Militar.
[6]Datos obtenidos del Anuario 2020 de la revista Zona Militar (2021).
