El compromiso selectivo como alternativa a una política exterior contradictoria

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El análisis de la política exterior es acerca de opciones, agenda, actores e intereses. Cuán amplios o limitados sean cada uno de sus componentes dependerá de dos factores: los recursos materiales e intangibles disponibles con los que cuenta un país y el tipo de régimen que estructura su vida. Existe una discrecionalidad atenuada si miramos la política exterior de una democracia o una discrecionalidad de mayores proporciones si se trata de una autocracia o algún otro tipo de régimen autoritario. La administración gubernamental que está -circunstancialmente- al frente de la política exterior se encarga de priorizar, confrontar, elegir qué camino seguir, qué intereses privilegiar y qué actores se beneficiarán o perjudicarán. Las burocracias que están vinculadas al plano externo cumplen roles en su implementación y pueden -eventualmente- hacer descarrilar una política como resultante de la propia competencia entre agencias, su ineptitud o falta de interés en que aquello que se quiere alcanzar. Las resistencias domésticas cuentan, aunque dependerá de la capacidad del liderazgo político de maniobrar sobre y a pesar de ellas. 

Al mirar la implementación, existen dos limitantes externas. La primera es la existencia de una transición internacional que se caracteriza por una bipolaridad sino-norteamericana, atenuada por la existencia de grandes poderes y poderes regionales con armas nucleares y suficiente peso económico para incidir tanto a nivel del sistema como en los juegos de poder regionales. Estos actores tienen peso en agendas puntuales, forman parte del entramado de conexiones occidentales donde la interdependencia prima, además de articular posiciones en temas de interés común. Ejemplo de lo anterior lo encontramos en naciones disímiles como Japón, Canadá, Australia, India, Francia, Inglaterra, Alemania, Israel y Corea del Sur, consideradas democracias liberales enmarcadas en un sistema de mercado transnacional, que forman parte de una red de seguridad común interconectada a través de acuerdos como la OTAN, el AUKUS, el QUAD, etc.  Rusia es parte de este conjunto, pero se encuentra en veredas opuestas. La segunda es la transformación digital. Esta afecta todos los planos del quehacer humano, repercutiendo en el futuro de la seguridad internacional y el bienestar económico de la humanidad, además de establecer las condiciones de la próxima hegemonía. Conocida como la carrera por lo que “sigue” o la próxima disrupción tecnológica, es la responsable de tres distribuciones: la del poder ofensivo, en tanto aumento de vectores de ataque, la del poder defensivo, en tanto responsabilidades compartidas entre el sector publico y privado en la defensa, y de las vulnerabilidades, en tanto aumenta la superficie de ataque o exposición a situaciones no previstas, como, por ejemplo, hackeo y pérdida de documentos en el Senado. Si bien no existe un consenso acerca si enfrentamos mayores vulnerabilidades que beneficios, su existencia obliga a los Estados y al conjunto de la sociedad civil a ajustar sus estrategias con relación a los impactos que tendrán todas aquellas tecnologías conocidas como de empoderamiento masivo: la Inteligencia Artificial, los anchos de banda (5G), la biología digital, la exposición a volúmenes masivos de datos, entre otras. Estos son temas de política exterior en la actualidad. Ambas limitaciones deben ser tenidas en cuenta al momento de pensar aquellos indicadores necesarios para establecer cuáles son los intereses “vitales” y los considerados “deseables”. 

Robert Art en su artículo “Geopolitics Updated” hace una definición de ambos. Los primeros son los que están directamente vinculados con la seguridad del Estado y el bienestar de su sociedad. Los segundos hacen que vivamos en un mundo “mejor”, reflejando los valores que son considerados constitutivos. La prioridad se encuentra en los vitales, pero los deseables no son descartables.  Las consecuencias de no encargarse de ellos se traducen en costos para el país. Sin embargo, los costos de desatender los intereses vitales son mayores que aquellos que se pagan por no cuidar los deseables. Los intereses son importantes porque se transforman en el ancla del accionar del Estado en el plano externo. Traducidos a la agenda política, permiten ver el grado de proactividad en la acción de alcanzarlos, la búsqueda de aliados, circunstanciales o permanentes, explican tensiones y contrapuntos existentes en el plano internacional. Tradicionalmente actúan como brújula.  

A principios de la Administración Fernandéz, se produjo un debate sobre la estrategia de posicionamiento externo del país, la cual engloba la política exterior y la definición de intereses. Esa discusión quedó fragmentada por la dinámica de la pandemia y, a dos años de ejecución de política exterior por parte de la administración actual, corresponde retomarlo. Cabe destacar que existe un acuerdo general tanto en el ámbito académico y político: el punto de partida de la política exterior de Argentina es el de un país periférico con una autonomía limitada producto de sus propias vulnerabilidades y de las limitantes estructurales existentes. A pesar de ser parte de la red de gobernanza global G-20, difícilmente pueda nuestro país ser considerado potencia media, ya que no posee las condiciones materiales, y su rol social internacional disminuido no le confieren ese estatus. No obstante, algunos aún miran al país en ese espejo. Cuatro grupos podemos identificar en dicho debate. 

Por un lado, aquellos defensores de la llamada “equidistancia”, quienes tuvieron el mérito de iniciar el debate. Su preocupación era la de presentar una forma consistente de navegar las tensiones de una neo-bipolaridad, incrementar el margen de maniobra y evitar los alineamientos.  Dentro de esta rama aparecieron subgrupos que especificaban que equidistancia no era neutralidad y aquellos que hablaron de geometría variable en las interacciones, pero siempre con un ojo en la coyuntura estructural.

Un segundo grupo relacionado directamente con la política y posicionamiento internacional que impulsó la administración Macri. “Volver” sería la mejor forma de sintetizarlo. En este caso, abogan por mantener el esquema intenso de cooperación con Occidente. Identificada como de aquiescencia y en algunos casos más críticos como de alineamiento, este grupo muestra éxitos en su relación con ese espacio de la política mundial. De ahí el acuerdo Unión Europea – Mercosur, el relanzamiento del Mercosur y el intento por firmar acuerdos de libre comercio o lanzar el Prosur. El “alineamiento” se orientaba hacia Occidente, como lo probó la cumbre del G20 en Buenos Aires, sin dejar de explorar buenas relaciones con Rusia y China. Finalmente, existía una defensa de una agenda especifica de DD.HH., como fue el caso de Venezuela y el polémico apoyo a Juan Guaidó.  

En las antípodas, un tercer grupo proponía desarrollar una política de “balance blando”, contra EE. UU. en particular y Occidente en general, con un sesgo autonomista centrado en América Latina y alguna idea de sur global. Nacionalistas de amplio espectro, asocian liberalismo a pobreza y tercermundismo a liberación. Anti-británicos, y particularmente centrados en el reclamo de Malvinas, la solución a todos los problemas es la integración a la Patria Grande, sin especificar mucho qué supone y cómo nos integramos a dicha “patria”. Si antes impulsaban la UNASUR, frente a su desaparición ahora impulsan la CELAC. Una confraternidad con regímenes como el cubano y el venezolano, sumando más recientemente al régimen de Ortega. Se sienten cómodos entre autocracias variadas.  

Finalmente, y en minoría, un cuarto grupo que impulsa la idea del “compromiso selectivo” que rescata en su interior el concepto de Puig de “autonomía heterodoxa”. La praxis política de la administración llevó a una combinación de balance blando con EE. UU. y Occidente y una suerte de aquiescencia con China. Las visitas oficiales por Europa buscando apoyo para la renegociación de la deuda se intercalaban con críticas al sistema capitalista y a los países previamente visitados, mientras se ejercía una política de cortesía hacia el gigante asiático. El antecedente directo lo encontramos en el segundo mandato de Fernández de Kirchner. La política exterior pasó a ser un apéndice de la política económica y de la doméstica, en especial en el tema de la deuda con el FMI. La necesidad de resolver los problemas de financiamiento externo existente en el país y de la pandemia fueron grandes condicionantes. La “geopolítica de la liberación” tomó lugar en el plano discursivo, como se pudo observar con la politización de la vacuna y la llamada diplomacia de pandemia, junto con los argumentos en defensa de la provisión de esta por parte de Rusia y la búsqueda de organismos concretándose con la presidencia de la CELAC. China es percibido como el mejor salvavidas desde lo material y lo simbólico, por lo tanto, su relacionamiento parece atractivo al liderazgo actual. Esta combinación de balance blando con EE. UU. y aquiescencia con China dejó en mala posición a la equidistancia, ya que sus premisas quedaron invalidadas por esta realidad. Llena de contradicciones entre lo que aspiran y lo que pueden lograr, la administración reafirma un rumbo que se sostendrá al menos hasta el 2023. Ese estatus quo nos dejará con menos alternativas. Por lo tanto, la idea del “compromiso selectivo” como alternativa de recomposición de poder y bienestar en el entorno internacional cobra fuerza. Esta alternativa supone maximizar el margen de elección del país frente a las limitaciones sistémicas existentes. Obliga a anticipar y proponer considerando las prioridades de agenda, posición geográfica, costos de las alternativas y valores que se desean sostener, sabiendo que los énfasis irán variando en función de una estricta política de caso por caso. 

Centrada en los intereses nacionales, como estrategia tiene varias ventajas: 1) reconoce las áreas de compatibilidad y muestra aquellas donde existirá oposición a uno u otro actor, es por ello por lo que las preferencias, necesidades y señales deben ser consistentes. En un mundo de persistente ambigüedad va a ser apreciado, por lo tanto, la credibilidad de los compromisos como una moneda de cambio. La economía argentina posiblemente tenga un rostro más oriental, pero no en detrimento de Occidente y eso no debería traducirse a sus discusiones de seguridad; 2) traza líneas claras de convergencia y divergencias en base a nuestros intereses emulando -por ejemplo- la decisión británica de no excluir el 5G de China, compartimentalizando su penetración de mercado; 3) explicita los intereses vitales y los deseables. Para Argentina, los intereses vitales son la apertura de mercados para nuestras exportaciones, fortalecer la conectividad con el mundo, modernizar la economía del país a los requerimientos de la cuarta revolución industrial y el desarrollo de una defensa acorde a estas premisas marcan quiénes podrían ser socios del país de manera clara y modernizar nuestra economía lo son; 4) en materia de defensa, demanda una política realista en materia del Atlántico Sur, en tanto reconoce que el avance unilateral británico producto de políticas contradictorias e ineficientes obliga a realizar un esquema de vinculación de cuestiones lo más amplio posible en un contexto de debilidad. De no tener presente esta premisa, los intereses del país en la Antártida como espacio vital se verán fuertemente afectados en los próximos años. Si se opta por confrontar, será mejor equiparse adecuadamente ya que no hay nada más vano que una amenaza fútil, aunque ello puede generar trastornos con otras agendas, por lo tanto, se trata de mirar la política bilateral con Gran Bretaña prescindiendo de las pasiones domésticas, tarea no menor para un líder nacional; 5) organiza el esquema de defensa en base a dos escalones: uno cooperativo multilateral con los actores vecinos presentes en la región y, al mismo tiempo, permite pensar la ejecución de opciones de denegación de área, dando un sentido funcional a la política de defensa.   

El compromiso selectivo expone qué tenemos para ofrecer al mundo, qué compromisos asumiremos para tener un país más desarrollado y eventualmente un mundo mejor. Finalmente, recoge y combina el pensamiento de la «autonomía heterodoxa» de Juan Carlos Puig y el Realismo Periférico de Carlos Escudé, en un accionar funcional para el país en la segunda mitad del siglo XXI.


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Juan Battaleme

Director académico del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales. Lic. En Ciencia Política (UBA), Master en Relaciones Internacionales (FLACSO), Master en Ciencias del Estado (UCEMA), Becario Fulbright y Chevening. Profesor de grado y posgrado de la Universidad UCEMA, UBA, Austral. Miembro del International Institute for Strategic Studies.

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