El presente y futuro de Argentina: entrevista a Anabella Busso [Segunda parte]

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Anabella Busso es Licenciada en Ciencia Política, de la Universidad Nacional de Rosario (UNR). Posee un diploma Superior en Ciencias Sociales y una Maestría en Ciencias Sociales, ambas de la Facultad latinoamericana en Ciencias Sociales. Ha realizado cursos de especialización en Estados Unidos, España y Japón. Actualmente se desempeña como Investigadora Independiente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) e Investigadora Categoría I del sistema de categorización de docentes investigadores. Es Profesora Titular de Política Internacional y Política Internacional Latinoamericana de la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la UNR. Docente de posgrado en la UNR, UNC, UNLP, Universidad Católica de Santa Fe y de la UDELAR, Uruguay y en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación. También es Directora del Instituto de Investigaciones de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales y del Centro de Investigaciones en Política y Economía Internacional (CIPEI). Se especializa en Política Exterior Argentina, relaciones bilaterales Argentina-Estados Unidos, Política exterior de Estados Unidos hacia Latinoamérica. Email: anabella.busso@fcpolit.unr.edu.ar

Referente en sus campos de estudio, Anabella dialogó con Abro Hilo sobre integración regional y política exterior argentina. 


[Segunda parte: Política exterior]

 

AJ: Perfecto. Ahora me gustaría que pasemos a política exterior ya. En este contexto tan complejo, porque estuvimos hablando sobre Latinoamérica, nuestra región, lo más cercano a nosotros, pero tenemos China y Estados Unidos en disputa, Rusia volviendo a la arena internacional, la Unión Europea ya avejentada, Japón, Medio Oriente…Teniendo en cuenta todo esto, me gustaría que por ahí primero hablemos sobre qué es la política exterior para vos, para qué sirve y un poco cuál es el estado actual de la nuestra o cuáles son los ejes principales en los que se está basando. 

AB: Bueno, desde el punto de vista académico, insisto con la visión de que la política exterior es una política pública más (algo que a veces a los internacionalistas y, sobre todo, a los de mi generación, formados bajo la influencia de la escuela realista que hacía esa tajante diferencia entre política doméstica y política exterior, nos cuesta superar). Toda política pública implica reconocer un conjunto de demandas domésticas y una relación de ida y vuelta entre gobierno y sociedad. Con la particularidad de que la política exterior, además de esa dinámica, es la responsable formalmente de mantener las relaciones con el mundo y debe mediar entre las demandas externas y las domésticas. Esa es la nota distintiva que la convierte en una política pública compleja. De cualquier manera, el nivel de interdependencia entre los escenarios domésticos e internacional ya ha dejado de ser una cuestión que caracterice sólo a la política exterior. La mayoría de las políticas públicas se ven reflejadas internacionalmente. Por ejemplo, en la actualidad, las negociaciones para producir vacunas en Argentina o las que compramos no sólo involucran a la Cancillería. De ellas también participan la dimensión internacional del Ministerio de Salud, del Ministerio de Ciencia y Tecnología y el sector privado, entre otros. Entonces, entiendo que es una política pública interméstica, o sea, que vincula ambos ámbitos. Muchas veces se afirma que las decisiones de política exterior ligadas al ámbito doméstico no son correctas y la alejan de su espacio de decisión específico. No acuerdo con esta idea. El carácter interméstico de la política exterior como política pública no le quita profesionalismo. Existe un conjunto de profesionales, como los diplomáticos de carrera y el personal técnico para asesorías, que pueden aportar mucho en esa dirección. Lo que no hay que olvidar es que la política exterior no puede quedarse solo en ese espacio, porque sino pierde conexión con el mundo real, pierde conexión con lo que la sociedad está esperando que la política exterior haga internacionalmente para tratar de encontrar soluciones a lo que acontece internamente.

Por otro lado, la política exterior es una política que, a nivel sistémico, enfrenta un mundo que, en ocasiones, es bastante cruel en términos de poder. Y no sólo de poder estatal, sino de poder no estatal. Porque esa es la otra cuestión. El orden internacional que se está construyendo incluye una disputa en términos estatales caracterizada por la polaridad entre los Estados Unidos y la República Popular China, pero esta no explica de manera integral la dinámica global. Existen descripciones sobre esta polaridad, se pueden marcar sus diferencias con la polaridad de la Guerra Fría entre la Unión Soviética y Estados Unidos, pero nunca vamos a comprender acabadamente lo que acontece si no sumamos a nuestros análisis las instancias de difusión del poder internacional y el recorrido sobre cómo ese poder que se escapó de las manos del Estado fue a parar a actores no gubernamentales, cuya misión, en muchas ocasiones, quizás en la mayoría de ellas, no es el bien común, sino el lucro. Cuando uno mira el accionar del sector financiero transnacional o mira la resistencia de los laboratorios para hacer alguna concesión en el tema de patentes en un escenario de pandemia, se da cuenta. O cuando analizamos los niveles de acumulación de riqueza durante la pandemia de las empresas basadas en el uso de Internet, vemos cómo se ha acrecentado la idea del 1% más rico al que se hace referencia en los países centrales. Y, aunque ahora estemos un poco olvidados de las lógicas de la problemática de la seguridad, también tenemos obviamente violencia, crimen transnacional organizado, terrorismo que son actores que van en contra de cualquier estabilidad del sistema y que no necesariamente tienen una manifestación estatal. Así que es un orden complejo para pensarlo, para abordar. En ese marco, entiendo que la política exterior debe tener en cuenta no sólo todas las necesidades e intereses domésticos, sino leer lo mejor posible todo ese escenario internacional, tejer las mejores redes que pueda. No es tan fácil hacerlo. Es mucho más fácil decirlo, pero no es tan fácil hacerlo desde una condición compleja como la que tiene la Argentina, que atraviesa la crisis económica propia de la pandemia, pero que, a diferencia de sus vecinos, ya tenía una crisis previa: una crisis de deuda soberana, altos niveles de pobreza y de desempleo. Todo anterior al estallido de la pandemia y que ahora se ven obviamente mucho más agudizados.

Así que creo que Argentina enfrenta la agenda que tenía, pero complejizada por la pandemia. Nosotros estamos en este momento tratando de sobrevivir en un escenario regional que es complejo, tratando de renegociar la deuda con el Fondo Monetario Internacional. Aparte, el problema es que la  magnitud de la crisis es muy grande. Este nivel de complejidad y la capacidad de llevar adelante todas esas tareas obviamente es algo que le cabe con mayor grado de responsabilidad a quien gobierna, a quien ocupe el oficialismo, pero también es una tarea muy significativa para la oposición. Y en un mundo donde las oposiciones -y en algunos casos los oficialismos-  están, dependiendo del país que tomemos, optando por montar su crítica a través de modalidades e instrumentos propios de las derechas alternativas, la situación deviene peligrosa porque esas prácticas deterioran la democracia. Cuando el debate político transcurre sobre datos concretos, con un perfil más racional, basando las opiniones en datos ciertos, discutiendo sobre las perspectivas, es una cosa. Ahora, si dicho debate se basa en el negacionismo, en actitudes de oposición por la oposición misma, en el desconocimiento de la política como espacio de negociación y búsqueda de soluciones a los problemas del país y su remplazo por la judicialización de cualquier tema que se aborde, entonces enfrentamos una situación muy complicada, porque eso impacta sobre todas las políticas públicas, incluida la política exterior.

AJ: Totalmente. Sí, la gran característica de la política exterior es esto de los dos niveles. Y me parece que es un desafío enorme pensarla como algo que tiene que tener en cuenta todo lo que está pasando afuera y todo lo que está pasando adentro, que no deja de ser menos o menos complejo que lo que pasa en el mundo. Mencionabas un poco la llamada grieta recién y me quedé pensando en eso. Tenemos mucha polarización ideológica con la región y falta de voluntades políticas, pero adentro también tenemos como un espejo de eso, ¿no? Y eso dificulta la tarea de ver quién hace política exterior y quién la intenta entender.

AB: Bueno, el problema de las sociedades agrietadas se ha constituido en un problema central en buena parte de Occidente. Yo creo que tenemos que dejar de tener miedo a presentar el problema tal cual es. Claramente las sociedades agrietadas terminan deteriorando la democracia. Para no tomar el caso de Argentina, lo podemos ver en Estados Unidos, por ejemplo. O el caso de Reino Unido en momentos del Brexit. Lo estamos viendo en la dinámica política española también. Brasil es otro ejemplo, donde la grieta giró hacia la derecha alternativa en un momento y recién ahora se ven más claramente las consecuencias. Obviamente, cada una de esas grietas tiene las características particulares de cada país, pero no son beneficiosas para la construcción de la democracia. La democracia siempre tiene que lidiar con el debate político, la diferencia de ideas, el oficialismo y oposición. En los congresos, muchas veces hay minorías que definen por un voto. Pero creo que, en líneas generales, lo que se ha visto en la región y en algunos países de Europa es considerablemente preocupante. Además, el problema surge por distintas vías y en distintos lugares. Lo vemos en nuestro país, pero, de repente, en estos últimos días estamos viendo la crisis en Colombia. También vemos, por ejemplo, la situación en El Salvador donde las conductas arbitrarias del Presidente cuentan con adhesión social. En ese sentido, me parece que hay que detenerse y analizar mucho, porque todo eso tiene un elemento en común, que es la insatisfacción de las demandas básicas de la sociedad. Entonces, cubrir la satisfacción de demandas básicas, garantizar una distribución más equitativa del ingreso se convierten en objetivos muy relevantes para que se puedan acordar algunas políticas que son centrales. Esa tarea es más difícil en los países federales.

AJ: Quiero que hablemos de dos cosas que tal vez se superponen un poco. La primera es, siempre pensando en que la política exterior es una política pública, pensar un poco cómo puede servir como herramienta de gestión, ¿no? Esto de llevar a la práctica, a la administración, a la gestión la academia, que parece ser algo tan alejado de la realidad. Y en esa misma línea, ¿cuáles te parecen a vos que pueden ser los desafíos y las oportunidades que encuentre Argentina en su política exterior, pensando en el desarrollo del país?

AB: Yo creo que la vinculación entre la academia y la política, como marco general, es una vinculación muy importante, porque además es una vinculación paralela a la idea de la innovación científico – tecnológica, que muchas veces tiene su base en lo que llamamos las ciencias duras, pero que incluyen variados componentes de ciencia social que acompañan ese proceso: leer el mundo, ver con quién se negocia mejor, cómo la sociedad recibe esos cambios. Entonces, como marco, me parece que es una relación potencialmente positiva. Dicho esto, creo que también hay alguna diferencia entre usar la academia como herramienta y trasladar a los académicos a la gestión, porque hay una diferencia entre la gestión pública y la academia. Hay ocasiones donde se pueden desempeñar ambas tareas con eficiencia y, en otras, no tanto.

Yo he estado en las dos situaciones, obviamente que me siento con mucha más libertad para reflexionar, para elaborar hipótesis, para hacer estudios de casos e incluso marcar algunas líneas prospectivas siendo académica que estando a cargo de una oficina en la gestión pública, donde debo resolver problemas cotidianamente y tratar de no equivocarme. En ese juego entiendo que quien va desde la academia hacia la gestión pública tiene que llevar consigo todo su conocimiento, colaborar en la renovación de dicha gestión innovando, pero siempre dentro de la lógica de la gestión pública. No es que la lógica del académico tiene que alterar totalmente la lógica de la gestión pública o viceversa. Tiene que modernizarla, tiene que perfeccionarla, tiene que brindar su conocimiento. Porque es muy probable que muchos académicos, yendo a la gestión pública, sientan que tropiezan demasiado y que es fácil resbalar en los problemas. Y, por otro lado, viéndolo desde el lado de quienes están en la gestión pública como técnicos o como políticos, también entender que hay muchos de ellos que conocen, que tienen mucha experiencia, que tienen muchos contactos internacionales, que reciben información que para nosotros a veces es escasa o difícil o no la podemos testear, pero que, sin embargo, eso no los debe posicionar en la idea de “yo las sé todas”. Es decir, que nadie me asesore, ni que nadie me discuta nada, ni que me presente algunas otras alternativas. 

Por otra parte, insisto: ahora la ubicación, tanto de los politólogos como de los internacionalistas, es una ubicación que, obviamente, uno la vincula directamente con la Cancillería, pero que trasciende totalmente el ámbito de la Cancillería. Yo creo que todos los ministerios tienen un área internacional: seguridad, defensa, salud, educación. Son todas políticas que ya no se construyen solo internamente. Entonces, cerrando: el vínculo macro entre política y academia es un vínculo positivo, pero todos tenemos que tener cuidado.

Entiendo que la academia puede aportar también, y esto me parece importante, en los diseños de mediano y largo plazo. La gestión consume mucho tiempo. Las pocas veces que estuve en la gestión pública, estuve en áreas que eran tranquilas, portadoras de buenas noticias, no eran conflictivas. De cualquier manera, ya no podía estudiar. Te lleva todo el tiempo y eso hace que, muchas veces, uno tenga que resolver el problema cotidiano y tenga imposibilidad de resolver las cuestiones a largo plazo. Así que creo que la academia puede aportar en eso. Puede haber equipos que se dediquen a elaborar programas de mediano y largo plazo. Hay algunos proyectos en funcionamiento. El año pasado, por ejemplo, el proyecto Argentina Futura vía el Foro Universitario del Futuro, que fue en esa dirección. En los grupos donde yo participé había opiniones encontradas, pero todas ellas aportaban ideas interesantes. Poder colaborar en elaborar un plan de mediano y largo plazo me parece que es importante.

Un ejemplo de este vínculo podría ser el de la pandemia. Esta no es un cisne negro. Entre académicos y políticos tendríamos que haber alertado desde, por lo menos, principios del siglo XXI, sobre las posibilidades de su existencia y aconsejar: “no es conveniente desmantelar masivamente los sistemas de salud pública”, por ejemplo. Otra recomendación podría haber sido que era necesario orientar proyectos de cooperación internacional para la producción de vacunas, cualquiera fuese, en una interrelación entre el laboratorio de los países centrales y los países en vías de desarrollo.  Y me parece que tenemos otra amenaza global de mayor magnitud que la pandemia o en la que la pandemia puede estar inserta, que es la amenaza de la crisis climática y que no estamos haciendo suficiente como naciones, como empresas, como profesores no expertos en el tema, para afrontar esa situación y acompañar a quienes nos lo señalan desde hace tiempo.

Con respecto a los puntos que me señalabas, entiendo que Argentina debe trabajar fuertemente para tener una política científico – tecnológica que nos conduzca hacia un desarrollo inclusivo. Debemos tratar de moderar nuestras disputas internas, lo que no quiere decir alcanzar el consenso, porque muchas veces en la Argentina la idea de alcanzar el consenso es “vos pensás distinto a mí. Sólo hay consenso si te pasás a mi bando y pensás igual que yo”. Y eso no es así. Eso no existe. La democracia es debate. Yo digo consenso en algunas pautas de convivencia, de respeto mínimo, de debate. Más allá de que cada cual tiene libertad de inclinarse por sus predilecciones. Por otro lado, desde el mundo académico tenemos que tratar de orientar el debate. No digo hacia una objetividad rigurosa que no existe, pero por lo menos tener basado el análisis en datos, en un discurso más tranquilo que nos permita decir “mirá, esto que vos decís podrá ser sostenido ideológicamente, pero no coincide con la información recolectada”. Porque, si no, el mundo es blanco y negro y en realidad no es blanco y negro; es mayoritariamente gris. Así que política, investigación y desarrollo deben ir de la mano. Entiendo que más allá de todo el debate en torno al Estado, hay algunas cuestiones tradicionales del Estado que se tienen que recuperar. El Estado tiene que tener un rol significativo en apoyar las investigaciones en ciencia y técnica, en tener una política de salud pública, en tener una política de educación pública, sin que esto signifique ir en contra de la educación privada, pero poder satisfacer las necesidades de quienes necesitan la educación pública. Nosotros en Argentina tenemos que no sólo trabajar para nuestro desarrollo, sino potenciar un desarrollo diversificado de acuerdo a las provincias. Necesitamos fortalecer nuestras obras de infraestructura, nuestros medios de comunicación. Y bueno, después los expertos indicarán, de acuerdo a nuestras potencialidades, cuáles son las líneas de desarrollo en las cuales nos podemos destacar y hacerlo de manera sustentable. En algunas podemos ser mínimamente punta y el resto las tendremos que compartir en un desarrollo regional o en combinación con apoyo público y privado y con los actores centrales y en vías de desarrollo.

AJ: De mi parte no tengo más preguntas. ¿Hay algo más que quisieras agregar? 

AB: Con respecto a lo que decíamos previamente sobre política pública, en mis escritos destaco que en el debate en Argentina con respecto a la política exterior hay dos sectores. Uno que tiene una visión más autonómica, que entiende a la política exterior como una política pública y que esa política pública debe sí o sí satisfacer demandas domésticas. Hay otro sector que entiende que la política exterior se basa en el buen trato con la realidad sistémica y que, por lo tanto, una política exterior exitosa debería satisfacer las demandas sistémicas. Esta propuesta se guía por la lógica de la aquiescencia. Las tendencias mencionadas nos conducen a dos modelos completamente distintos y contrapuestos. Yo creo, y no para hacer una mixtura y quedar bien, que es imposible hacer política exterior si uno no acuerda con el exterior, pero también es imposible no pensar en las consecuencias internas que genera decir siempre y eternamente que sí, sin un debate mínimo, con los actores centrales, con el sector financiero, con el FMI, con China o con quien fuese. Los grandes poderes gubernamentales y no gubernamentales tienen fortaleza para exigir y muchas veces es difícil saciar todos esos requerimientos y no hay suficiente compensación doméstica. Por eso, muchas veces he sido crítica de la asociación directa entre “tengo una política de alineamiento o de aquiescencia porque eso me va a traer como efecto derrame beneficios domésticos”. En realidad, eso no está demostrado y no se ha dado. Tampoco estoy de acuerdo en que me tengo que pelear con todo el mundo en función de mantener un enfoque autonómico. Defiendo los enfoques autonómicos, pero obviamente los hacedores de política también se tienen que basar en una conjugación entre principios y capacidades objetivas y elegir una agenda de temas en los cuales no están decididos ceder en función del bien común. Siempre hay temas por los cuales vale la pena luchar. Y otros temas en los que se puede conceder. En el continuum de la política exterior, existen ocasiones en que se toman decisiones por principios y otras donde se lo hace por pragmatismo o por debilidad. Puede haber aciertos y errores dentro de un programa de política exterior, avances y retrocesos para poder llegar a los objetivos planteados, los cuales nunca deberían olvidar la búsqueda del bien común. Creo que los argentinos a veces tenemos un problema con las evaluaciones que realizamos. Si tengo una postura política, tengo que tenerla 100%; no puedo ser capaz de discernir, dentro de un mismo proceso, cosas con las que concuerdo y cosas con las que no. 

AJ: Muchísimas gracias, Anabella.


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Agustina Jacobo

Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad de San Andrés. Asesora en diálogo y políticas públicas colaborativas en el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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