La inversión en infraestructura escolar

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Del discurso a la ejecución presupuestaria en el contexto del COVID-19

El propósito del siguiente artículo es contrastar las declaraciones del Ministro de Educación nacional con las resoluciones del Consejo Federal de Educación (CFE), las recomendaciones para la apertura segura de las escuelas del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la ejecución presupuestaria hasta el tercer trimestre de 2020[1].

En junio del año pasado, Trotta afirmó que las escuelas que no contaran con agua y baños en condiciones no podrían volver a clases. Sin embargo, el 2020 finalizó con el 1% de los estudiantes autorizados para realizar actividades presenciales en base a una decisión epidemiológica del Ministerio y de las provincias.

El análisis de la ejecución presupuestaria y física del programa “Apoyo para el Desarrollo de la Infraestructura Educativa” del Ministerio de Obras Públicas y el programa “Infraestructura y equipamiento” del Ministerio de Educación, no pretende ser un análisis contable, sino tomarlo como un elemento para enriquecer el análisis de las políticas públicas.

a. Aspectos sanitarios para una apertura segura de las escuelas

Los aspectos sanitarios que deberían tenerse en cuenta para una apertura segura de las escuelas, de acuerdo con un informe del BID publicado en mayo de 2020, son:

  • Asegurar el distanciamiento social
  • Mantener las escuelas limpias y desinfectadas
  • Velar por la salud de los docentes y los alumnos
  • Garantizar el acceso a lavamanos

Asegurar el distanciamiento social

Para impedir la propagación del Covid-19 se recomienda la apertura gradual de las escuelas, la reducción de horas de enseñanza, la alternancia de grupos de alumnos y el aumento de la distancia entre los escritorios.

En Argentina, según datos del BID (2018), las aulas tienen en promedio 45 m2 y 30 alumnos, es decir 1,5 m2 por estudiante. Para alcanzar la distancia recomendada, como mínimo sería necesario que las aulas tengan 19 alumnos y 1 docente, por lo cual tendría que reducirse la cantidad de alumnos en un 37%. Para reducir al máximo el nivel de contagios, lo aconsejable sería que cada aula cuente con 10 alumnos y 1 docente, por lo cual la cantidad de alumnos se tendría que reducir un 67% (Bos, Minoja y Dalaison, 2020).

Mantener las escuelas limpias y desinfectadas

Antes del retorno de los docentes y de los estudiantes a las aulas, debería llevarse adelante un proceso de limpieza y desinfección para evitar cualquier foco de contagio. A su vez, el informe del BID aconseja proveer de kits de limpieza al personal y entrenamiento adecuado. Se hace hincapié en la limpieza continua de las superficies que suelen tocarse con mucha frecuencia.

La ventilación natural es otro de los aspectos a tener en cuenta para reducir las posibilidades de contagio. También es necesario contar con un protocolo en el caso que se detecte un caso de COVID positivo en las aulas.

Velar por la salud de los docentes y los alumnos

Se aconseja realizar campañas de comunicación para fomentar el uso de barbijos y el lavado de manos constantes, como así también la capacidad de detectar aquellos síntomas que deberían activar los protocolos de aislamiento en las aulas y de decidir cuándo es recomendable quedarse en casa o volver a la escuela.

Estos puntos deben acompañarse de políticas de licencia y asistencia flexible para los docentes y los estudiantes, de lo contrario se podrían generar efectos contraproducentes para el cuidado de la salud.

Garantizar el acceso a lavamanos

Una de las acciones más efectivas para disminuir la transmisión del COVID es el lavado de manos. Sin embargo, se deben verificar las condiciones edilicias iniciales de las escuelas y la consecuente habilitación para que se reinicien las clases presenciales.

Según el Centro de Información para la Mejora de los Aprendizajes (CIMA), el 91% de las escuelas primarias argentinas tiene acceso a la red de agua, pero el porcentaje disminuye al 68% si se analizan las escuelas primarias rurales.

El 85% de las escuelas primarias argentinas tienen baños en buen estado, mientras que el porcentaje disminuye al 67% para las escuelas primarias rurales.

b. Lineamientos del Consejo Federal de Educación

El Consejo Federal de Educación aprobó en julio de 2020 el “Protocolo marco y lineamientos federales para el retorno a clases presenciales en la educación obligatoria y en los institutos superiores” y en octubre el “Marco de análisis y evaluación de riesgo para el desarrollo de actividades presenciales y revinculación en las escuelas en el contexto de COVID-19”.

En los “Lineamientos generales” del Protocolo se promueve la evaluación de las capacidades de infraestructura sanitarias de las escuelas, a efectos de que cada jurisdicción optimice los recursos. También se establece que cada provincia debe contar con un plan de mejoras para el acceso adecuado a una red de agua, el funcionamiento de baños y ventilación de ambientes.

El punto 7.9. del Protocolo establece que debe “asegurarse el acceso a agua potable, jabón, toallas de papel descartables y cestos de basura en todos sus baños” y el punto 7.10. que debe garantizarse la “provisión de alcohol en gel, o alcohol 70°, en todas las instalaciones”.

De acuerdo con el Marco de análisis y evaluación de riesgo, donde se establecen 9 puntos e indicadores para evaluar el riesgo epidemiológico, la vuelta a clases “solo será posible en los distritos que registren bajo riesgo” y que cumplan con las condiciones sanitarias establecidas en el Protocolo.

c. Declaraciones del Ministro de Educación nacional

En junio del año pasado, Trotta declaró en una entrevista que las escuelas que no tuvieran agua y baños en condiciones no podrían volver a clases. En enero de 2021, al mismo tiempo que manifestaba que las clases presenciales serían obligatorias reconoció que “no hay infraestructura para una presencialidad absoluta en las aulas y que las clases deberán apuntar a un “sistema dual” (IP, 2021).

Según la base de datos de Our World In Data, Argentina ocupa el puesto 14° entre 45 países en cuanto a las dosis de vacunas aplicadas, y en relación con los países de América Latina relevados, el primer lugar. Sin embargo, los docentes ocupan el 6° lugar de la población que tiene prioridad para recibir la vacuna. En los primeros lugares se encuentran el personal de salud y seguridad y las personas mayores de 60 años.

En la Provincia de Buenos Aires el Plan de Vacunación tiene como objetivo priorizar a la comunidad educativa, pero ante el reclamo de diversos sectores gremiales, Trotta afirmó que “la vacuna es una herramienta para intensificar la presencialidad, pero no es una condición para la vuelta a clases” (Página 12, 2021).

d. Inversión en infraestructura escolar

Ministerio de Obras Públicas

El programa “Apoyo para el Desarrollo de la Infraestructura Educativa” está a cargo de la Dirección General de Programas y Proyectos Sectoriales y Especiales y tiene como responsabilidad administrar y gestionar los recursos destinados a la infraestructura educativas de los cuatro niveles que componen el Sistema Educativo Nacional.

El objetivo general del programa es responder a las demandas educativas insatisfechas y colaborar en el mejoramiento de los niveles de calidad educativa.

De acuerdo con el Presupuesto del Ministerio de Obras Públicas, las actividades específicas del programa en cuestión tienen como prioridad presupuestaria el apoyo para el desarrollo de la infraestructura universitaria (71,6%) y la ejecución de obras de infraestructura escolar (18,3%).

Fuente: Presupuesto del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda. Recuperado de: https://www.economia.gob.ar/onp/documentos/presutexto/proy2020/jurent/docs/P20J30.rtf

Como se puede visualizar en la Tabla 2, hasta el III Trimestre, la ejecución presupuestaria del programa “Apoyo para el Desarrollo de la Infraestructura Educativa”, solo fue del 37,5%. Pero estos datos son incompletos para identificar qué actividades se priorizaron dentro del mismo, es por ello que analizaremos en la Tabla 3 la ejecución física.

Fuente: Ministerio de Economía, Oficina de Presupuesto. Seguimiento físico financiero-trimestral. Recuperado de: https://www.economia.gob.ar/onp/documentos/fisica_presupuesto/2020/3ertrim20.xls

El monitoreo de las metas físicas permite analizar cuáles fueron las actividades que se priorizaron dentro del programa y si la ejecución presupuestaria fue consecuente con el cumplimiento de los objetivos previstos en el presupuesto o en su posterior modificación.

En la Tabla 3 se puede identificar que se construyó el 38,5% de las escuelas previstas, es decir que se construyeron 5 de 13 escuelas. A su vez, se finalizó el 20% de los proyectos de asistencia financiara para la construcción de universidades nacionales.

Fuente: Ministerio de Economía, Oficina de Presupuesto. Seguimiento físico financiero-trimestral. Recuperado de: https://www.economia.gob.ar/onp/documentos/fisica_presupuesto/2020/3ertrim20.xls

Ministerio de Educación

El programa “Infraestructura y equipamiento” se encuentra a cargo de la Dirección General de Infraestructura del Ministerio de Educación. El programa desarrolla acciones para mejorar los espacios educativos de todo el país a fin de mejorar las condiciones en las que se produce el hecho educativo.

Las acciones se focalizan en la transferencia de fondos a las unidades ejecutoras y/o a las escuelas, ya sea para sustituir el edificio existente, ejecutar obras de ampliación, refacción o readecuación para mejorar las condiciones de habitabilidad.

Como se puede identificar en la Tabla 4, la prioridad del programa en cuestión se encuentra en la construcción y equipamiento escolar (64,1%) y en la asistencia financiera para nuevas obras (12,7%).

Fuente: Presupuesto del Ministerio de Educación. Recuperado de: https://www.economia.gob.ar/onp/documentos/presutexto/proy2020/jurent/docs/P20J70.rtf

En la Tabla 5 se puede visualizar que el crédito vigente aumentó en comparación con el presupuesto inicial, pero al III trimestre de 2020 se había ejecutado el 75%. Por la evolución podría esperarse que el porcentaje aumente hasta su totalidad. Sin embargo, en la Tabla 6 se puede identificar que no todas las metas tuvieron el mismo nivel de ejecución física.

Fuente: Ministerio de Economía, Oficina de Presupuesto. Seguimiento físico financiero-trimestral.

Recuperado de: https://www.economia.gob.ar/onp/documentos/fisica_presupuesto/2020/3ertrim20.xls

Como se mencionó anteriormente, tan solo se construyó el 34% de los m2 estipulados en el presupuesto, se finalizaron el 20,7% de escuelas proyectadas y solamente se equiparon con mobiliario al 6,3% de escuelas previstas.

Fuente: Ministerio de Economía, Oficina de Presupuesto. Seguimiento físico financiero-trimestral. Recuperado de: https://www.economia.gob.ar/onp/documentos/fisica_presupuesto/2020/3ertrim20.xls

e. Conclusiones

En el marco de una pandemia es esperable que el presupuesto y las prioridades de gobierno cambien, sobre todo cuando no se tenían certezas sobre cómo se propagaba el virus ni cómo se podía disminuir la cantidad de contagios. Pero antes del desarrollo de la vacuna, diversos especialistas en educación y organismos internacionales destacaron la importancia de aumentar la inversión en educación: desde las mejoras edilicias hasta la contratación de docentes para cuando se pudiera volver a clases.

La cooperación internacional fue fundamental para el desarrollo de la vacuna, pero todavía no sabemos si tendremos el mismo efecto para que las dosis lleguen a todos los países. Mientras tanto, los gobiernos buscan convivir con el virus.

En Argentina, la colaboración de las provincias y la población fue clave para contener la propagación del virus. Sin embargo, en lo que respecta a la inversión educativa, no puede decirse lo mismo de todos los gobiernos.

Si bien el objetivo del presente artículo no es analizar el gasto educativo de las provincias ni el rol del Ministerio nacional, en condiciones normales las provincias destinan el 90% del presupuesto al pago de salarios. Por lo que puede inferirse que, si bien el rol del Ministerio no es administrar todas las escuelas del país, la inversión en infraestructura escolar y en políticas socioeducativas queda en manos de la persona a cargo del Palacio Sarmiento.

En tres semanas empiezan las clases presenciales en algunas jurisdicciones, con los protocolos de los ministerios provinciales y también aquellos elaborados por las propias escuelas. Es tarea de los gobiernos que la descentralización forzada que generó la pandemia no se convierta en una descentralización perversa que relegue a su buena suerte a los docentes y directivos que sostuvieron la educación remota durante un año. Es por ello que, si bien este artículo no busca denunciar la subejecución presupuestaria, sí tiene como objetivo señalar que detrás del presupuesto y su ejecución hay una clara decisión política.


[1] Última información disponible al cierre del presente artículo.


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Mercedes Oviedo Montaña

Mercedes Oviedo Montaña (@Archi7Mont) es Licenciada en Ciencia Política por la UBA, Diplomada en Educación y Liderazgo por el CIDE-PIPE y tesista en la Maestría en Políticas Públicas de la UTDT.

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