Los hechos recientes de violencia policial durante la pandemia COVID-19 han abierto una ventana que muestra una cruda realidad: la persistencia de la violencia institucional como un problema sistémico en la Argentina. Pero esta nueva visibilidad puede ser también interpretada como una ventana de oportunidad para encarar las reformas necesarias.
La mayor parte de las discusiones sobre violencia policial en Argentina están cargadas de sesgos ideológicos, aún cuando se trata de un fenómeno que va mucho más allá de la ideología. De hecho, existen dos instrumentos internacionales sobre uso de la fuerza que han sido receptados en nuestra legislación. Primero, el Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, receptado en la Ley de Seguridad Interior, artículo 22. Segundo, los Principios básicos sobre uso de la fuerza y empleo de armas de fuego. Ambos establecen estándares para el accionar policial en contextos democráticos y, a grandes rasgos, pueden sintetizarse en los llamados principios para el uso de la fuerza: legalidad, necesidad, proporcionalidad y rendición de cuentas.
Es cierto, con algunas excepciones, en Argentina los funcionarios policiales suelen estar mal pagos y mal entrenados. Pero eso no justifica la inacción frente a la violencia institucional. La violencia policial es un fenómeno complejo con fuertes raíces históricas en nuestro país y si bien es difícil de abordar, hay algunas medidas que son necesarias y para las cuales creemos que, sobre la base de una discusión basada en la evidencia, es posible lograr cierto nivel de consenso político. En esta nota pretendemos destacar solamente algunas de ellas, que se enfocan en la prevención más que en el abordaje de la violencia una vez ocurrida, y que además de reducir la violencia institucional pueden mejorar el funcionamiento de las policías.
1. Reducir el equipamiento militar. Es común con cada ciclo electoral escuchar argumentos en favor de policías más fuertes, y abundan las imágenes que muestran el uso de equipamiento militar como una estrategia eficaz contra el delito. Sin embargo, los datos no parecen estar de acuerdo. No existe evidencia clara que muestre que el uso de equipamiento militar tiende a reducir los niveles de violencia y, de hecho, existen múltiples estudios que indican que policías con más equipamiento militar tienden a ser más violentas y a matar más civiles.
2. Implementar controles externos. Desarrollar mecanismos de accountability externa, que implica que las fuerzas puedan ser controladas e investigadas -en especial en lo que respecta al uso de la fuerza- por organizaciones que se encuentren por fuera de las instituciones policiales, es fundamental para garantizar fuerzas policiales democráticas. Son necesario órganos de conducción política con la misión de controlar con criterios objetivos, así como mayor participación ciudadana en el control de una institución que, al fin y al cabo, debe servir a la ciudadanía. No hay que empezar de cero, existen buenas experiencias tales como las reformas que se implementaron en la provincia de Buenos Aires en los ’90 -para luego deshacerse-, el surgimiento de la Policía de Seguridad Aeroportuaria y su régimen de control policial, el lanzamiento del Modelo argentino de Seguridad democrática, múltiples experiencias provinciales y los casos más recientes de control policial a través del uso de declaraciones juradas patrimoniales. Pero es mucho lo que resta por hacer para consolidar un sistema de gobierno de las fuerzas que se mantenga en el tiempo y perdure en diferentes administraciones.
3. Las políticas de reducción de la violencia institucional tienen que ir de la mano de las políticas de gobierno de las fuerzas por parte de autoridades políticas no policiales. Si bien estas políticas deben ser complejas, hay al menos tres aspectos primordiales.
- Control presupuestario. Los gastos de las fuerzas de seguridad deben ser priorizados y supervisados por parte de las autoridades políticas a cargo de las fuerzas.
- Control de carrera y ascensos. Las decisiones sobre ascensos tienen que pasar filtros no policiales y los actos de violencia institucional deben ser uno de los principales factores a considerarse.
- Control de la formación y el reclutamiento. Los criterios para captar nuevos miembros y formarlos, al nivel estratégico, deben ser moldeados por autoridades políticas.
La formación tiene sus peculiaridades. Es muy normal en nuestro país que los policías tiendan a tener una formación muy corta, de solo algunos meses. Es difícil esperar que eso no derive, entre otras cosas, en situaciones de mal uso de la fuerza.
¿Por qué la formación tiende a ser corta? La presión ante la inseguridad hace que la decisión política suela ser poner la mayor cantidad posible de policías en las calles y, para lograr eso, se tiende a reducir el tiempo de formación. La labor policial es de altísima complejidad y requiere que muchas decisiones sean tomadas en milésimas de segundos. Una labor de tal complejidad requiere una formación rigurosa y sin apuros. Más allá de los recientes avances al nivel federal, que llevaron la formación de los suboficiales de fuerzas federales a un mínimo de nueve meses y crearon un organismo de calidad para la formación de oficiales y civiles, es necesario lograr avances similares y mayores para cada una de las provincias.
Además, los datos muestran que Argentina tiene una tasa mayor a los 803 policías cada 100,000 habitantes. ¿Cómo se compara con otros países? Para un país promedio de América Latina, el valor es menos de la mitad, y Argentina se ubica entre los valores más altos del mundo si excluimos países muy pequeños. En lugar de invertir en graduar más policías en poco tiempo, es importante invertir en tener mejores policías y que la mayor parte de ellos se dediquen a la labor policial, en lugar de tener un amplio porcentaje de agentes que realizan tareas administrativas, como ocurre hoy.
También es necesario eliminar la idea de que el entrenamiento policial puede ser para toda la vida. Así, además de formación y entrenamiento, necesitamos políticas de re-entrenamiento periódico, con foco en el uso medido de la fuerza.
4. Por otro lado, en los últimos años Argentina ha experimentado una tendencia a la descentralización policial. Los riesgos de esta descentralización son múltiples, pero el mayor es el de fragmentar las policías y disminuir el costo de corromperlas. Policías más corruptas son también más proclives a ejercer violencia institucional. Ahora bien, si la descentralización es inevitable, es importante que vaya acompañada de políticas de participación comunitaria que les den poder a los ciudadanos para controlar la labor policial.
La evidencia actual muestra que la descentralización policial aumenta la confianza en la policía solamente en los países desarrollados. En los países en desarrollo, por el contrario, la descentralización tiende a disminuir la confianza, muchas veces gracias a casos de violencia policial.
Por supuesto, la descentralización también presenta muchas ventajas, pero debe hacerse con los recursos adecuados y garantizando un fuerte control ciudadano del accionar policial.
5. Transparencia y acceso a los datos. Es necesario tener más datos oficiales con estadísticas que nos permitan ver la evolución de la violencia institucional. Y necesitamos que los datos sean públicos. Los datos de seguimiento de violencia institucional del Ministerio de Justicia son un primer paso, pero no son suficientes. Es preciso tener acceso a datos más concretos sobre violencia policial, lo que permitirá que investigadores y organizaciones de la sociedad civil puedan contribuir con ideas y mejorar el debate en torno a cómo reducir los niveles de violencia institucional, tal como ocurre en otros países.
6. Diversidad en las fuerzas policiales. Una mayor presencia de personal policial femenino suele estar asociado con una menor percepción de los niveles de corrupción policial y del uso de violencia institucional, lo que a su vez aumenta la confianza en las policías. En Argentina, no existen datos públicos sobre la composición por género de las fuerzas de seguridad. Conocer esa desagregación es un primer paso fundamental para lograr fuerzas más inclusivas.
7. Por último, necesitamos más evaluaciones para saber qué funciona. La mayor parte de la evidencia que presentamos en este artículo está tomada de otros países. Es cierto que no se puede garantizar que las mismas medidas funcionarían en Argentina, pero también es cierto que la falta de evidencia nos imposibilita proveer un análisis más contextual. En el pasado, se han realizado evaluaciones en base a encuestas antes y después de entrenamientos en el uso de la fuerza, que han mostrado resultados promisorios. Esas evaluaciones son muy útiles como un primer paso, pero es necesario evaluar la labor policial efectiva, en las calles, y de modo experimental.
Por supuesto, estas medidas no pueden implementarse de forma aislada. Las decisiones para disminuir los niveles de violencia policial deben ir acompañadas de políticas que mejoren el bienestar de las fuerzas, incluyendo sus salarios y sus sistemas de pensiones, que han sido víctimas de una fuerte discrecionalidad durante décadas. En última instancia, una reforma policial que tienda a disminuir los niveles de violencia policial debe estar acompañada por una reforma integral del sistema de seguridad pública.
Finalmente, cabe resaltar que, si bien las medidas mencionadas sin duda tendrían grandes efectos en la mejora de las fuerzas de seguridad, su implementación está muy lejos de ser sencilla. Los principales desafíos obedecen a la dinámica de la economía política de las reformas policiales. Más específicamente, las reformas policiales están entre las más difíciles de implementar por al menos tres motivos: la presión social por políticas punitivas, a pesar de la nula evidencia de su efectividad; el enorme poder de las policías para resistir cambios, en gran medida reforzado por la certeza de que, mientras los políticos cambian, los policías se mantienen; y la tendencia de las fuerzas que pujan por las reformas a desmovilizarse una vez que las reformas iniciales se promulgan, lo que dificulta el apoyo a su implementación. En Argentina, el sistema federal de gobierno añade una arista más a la complejidad del asunto. Así, cualquier reforma que pretenda ser eficaz y sostenerse en el tiempo debe tener un gran sentido de la oportunidad y basarse en un acuerdo político sólido. Los hechos ocurridos durante la pandemia pueden proveer el sentido de oportunidad.
El consenso político suele ser más difícil porque es habitual interpretar la relación entre la disminución de la violencia policial y la disminución del delito como una antinomia. Es común que se asocie a posturas interesadas en reducir el crimen como desinteresadas en el fenómeno de la violencia policial, y a las posturas interesadas en disminuir la violencia institucional como despreocupadas por los niveles de violencia. La buena noticia es que la evidencia suele mostrar lo contrario: las medidas que disminuyen la violencia policial son también las que tienden a tener efectos más positivos en la disminución de la violencia en general, y no lo opuesto. Quizá el uso de la evidencia, al que hemos tratado de recurrir en este artículo, pueda proveer las bases para un consenso político para saldar una de las más importantes deudas de nuestra democracia mientras también disminuimos la inseguridad, una de las mayores preocupaciones de los argentinos.
