Política Educativa en pandemia: entre el federalismo pendular y la atomización educativa

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Enfrentar el desafío de abordar una temática tan compleja como la educación en tiempos de pandemia supone asumir riesgos que podrían evitarse o atenuarse, pero también un enorme desafío científico. Desde la perspectiva dialéctica, cualquier ensayo reflexivo y analítico, implica reflexionar, distanciarse y esquematizar la problemática en pleno desarrollo. 

Por lo tanto, el desafío es, como mínimo, arriesgado. En los tiempos actuales, la pandemia interpela al campo de las políticas educativas y las ciencias sociales. Toda la producción del conocimiento, investigación e intercambios serán clasificados en las bibliotecas como ¨pre y/o post pandemia¨, no sólo por la temporalidad, sino por el abordaje, el alcance y las respuestas elaboradas.

La excepcional coyuntura causada por la pandemia de COVID-19 evidenció el recrudecimiento de los déficits estructurales de la educación de nuestro país, que expuso de forma contundente el rasgo principal de la educación argentina: su alto nivel de desigualdad estructural. Este resultado se acumuló como producto de la tensión histórica acerca del alcance de las políticas educativas en la configuración de un federalismo educativo pendular. 

Por primera vez a nivel global, la presencialidad escolar se puso en pausa, y tensionó la gobernabilidad política de la educación, otorgando una inédita libertad a las jurisdicciones provinciales y a las instituciones expuestas a una solitaria autonomía, cristalizada en la atomización educativa del sistema educativo nacional. 

La descentralización educativa cristalizada en un federalismo pendular

Desde la década del 70 la educación argentina experimentó un proceso a gran de escala de descentralización educativa. La configuración del sistema educativo nacional se estructuró bajo la promesa de construir un federalismo educativo institucionalizado. Bajo esta promesa, ambos niveles de gobierno construirían acuerdos federales con distribución de cuotas de poder, gobierno y responsabilidades respectivamente. 

La política educativa osciló a lo largo de la consolidación del federalismo educativo pendular como proceso fluctuante, contradictorio y oscilante, en el cual cada nivel de gobierno orientó su capacidad estatal expresada en las decisiones de las administraciones de gobierno. 

La experiencia empírica demostró que la iniciativa promotora de la descentralización iniciada por el Estado nacional hacia las jurisdicciones provinciales se sustentó como necesidad de política fiscal más que de política educativa. Este proceso configuró la relación fiscal-educativa durante los últimos casi cincuenta años hasta la actualidad, y aún permanece en vigencia. 

Las políticas educativas durante los años 90 culminaron el proceso de descentralización intergubernamental respecto de la dependencia de las instituciones educativas. Durante esos años se estableció la responsabilidad de gobierno y financiamiento educativo a cargo de las jurisdicciones provinciales. La Nación se concentró como agente de coordinación de las políticas educativas tendientes a construir mayores niveles de equidad, evaluación e información. La política educativa del Estado nacional se orientó bajo el paradigma de las políticas focalizadas y compensatorias.

El discurso dominante de esos años estuvo teñido por las ideas y modelos que promovieron a la ¨Autonomía Escolar ̈ como estrategia de transformación educativa. La concepción de dotar a las instituciones educativas de mayor autonomía en materia de gestión y administración, definición curricular y pedagógica, estuvo sustentada en la ideología dominante emanada del Consenso de Washington. 

Este argumento sostenía que la competencia y autonomía institucional promoverían la incorporación de lógicas provenientes del mercado inspiradas en la ¨mano invisible¨, que junto con la libre elección de las familias mejorarían el funcionamiento de las instituciones educativas tan denostadas en ese entonces por los promotores y representantes de dicha ideología.

Entre los años 2003 y 2015, la educación argentina experimentó una significativa intencionalidad de reconvertir esta tendencia. Impulsada por el Estado nacional, se promulgó un nuevo marco legislativo de gran escala (con excepción de la Educación Superior). De dimensiones inéditas y con aspiraciones de integralidad, prometió modificar los principios, responsabilidades y la lógica subyacente del gobierno y administración de las instituciones del sistema educativo.

 Las políticas educativas de esos años se sustentaron en una concepción universalista e incremental. El Estado nacional mediante su acción directa procuró compensar las inequidades regionales, provinciales y fiscales buscando contrarrestar, revertir y superar dichas desigualdades con relativos avances significativos. 

Sin embargo, entre los años 2016 y 2019, hubo un retroceso en términos de inversión educativa, provisión de recursos, y políticas activas desde el Estado Nacional a las jurisdicciones, que nuevamente evidenció la debilidad de capacidades estatales de muchos de los sistemas provinciales para gestionar sus sistemas educativos. En este sentido, la concepción de las políticas educativas nacionales en estos años condensaron los déficit de los dos modelos  de políticas educativas previamente implementados.

La pandemia impactó en la educación y ejecutó el sueño libertario y neoliberal prometido desde la década del setenta. Nunca había ocurrido un desmembramiento semejante del sistema educativo nacional que expusiera sus limitaciones tan acabadamente. “La mano invisible de la pandemia” superó a la tradicional e histórica  “Mano invisible del mercado” liberando y desregulando la capacidad de respuesta de la política educativa de manera sistémica constituida por la descentralización cristalizada en un federalismo educativo pendular.

La atomización educativa como cristalización del federalismo pendular

La educación encerrada en el  laberinto del federalismo educativo pendular no logró tomar impulso para superar su nivel de segmentación educativa (Braslavsky, 1985) y fragmentación educativa (Kessler, 2002). Las distintas capacidades estatales de las jurisdicciones provinciales promovieron que las instituciones educativas sostengan modelos de continuidad pedagógica con heterogéneas formas de presencialidad (en frecuencia e intensidad), desiguales en relación con los recursos materiales y humanos disponibles y asignados por parte del Estado.

La Atomización Educativa cristalizada combinó la convivencia de instituciones en el sistema educativo nacional con modelos de escolarización de alta y baja intensidad de asistencia presencial, y con alta heterogeneidad de formatos escolares hacia el interior de las jurisdicciones provinciales y entre ellas. 

En este sentido, no hubo asignación de recursos homogéneos desde las  jurisdicciones para equiparar las condiciones materiales de las escuelas, como de las y los docentes y  estudiantes durante la suspensión de la presencialidad escolar en los diversos modelos de continuidad pedagógica a nivel nacional. 

Es por ello que, ante la reapertura de escuelas, cada institución se vio desnuda frente a las históricas y nuevas demandas pandémicas en ausencia de regulaciones y recursos que posibiliten la condición de igualar a los sujetos provenientes de hogares con diferentes condiciones de vida, y de recursos culturales y simbólicos. 

Esto generó un proceso en el que cada estudiante se vio de cara con sus condiciones de vida para hacer frente a las nuevas escolaridades que impuso la política educativa en pandemia, que profundizó las desigualdades previas además de las diversidades individuales históricamente invisibilizadas por los sistemas educativos. 

La pandemia irrumpió en el funcionamiento de los sistemas educativos atravesados por políticas de descentralización cristalizadas en el marco de un federalismo educativo pendular. En este devenir se corre el riesgo de que la escuela de la pandemia  rompa la lógica igualadora de la escuela argentina y genere un proceso regresivo en la reproducción de las condiciones socioculturales de origen. Como en el juego de la oca, cada sujeto podría volver a su lugar de origen, neutralizando el efecto de escolarización como ideario de movilidad social ascendente en los casilleros. 

El dilema consiste en cómo inmunizar tamaña complejidad del sistema educativo nacional en los múltiples, diversos y desiguales modelos y experiencias de escolarización cristalizadas en la atomización educativa del sistema educativo nacional.

Interrogantes inconclusos 

Desde el inicio y transcurso de la pandemia, las y los docentes se posicionaron como los principales actores de innovación para garantizar los vínculos pedagógicos y sostener la educación atravesada por desigualdades estructurales recrudecidas. Las escuelas, y las y los docentes demostraron una vez más, su capacidad de resiliencia para sostener la continuidad pedagógica frente a la imposición de una crisis sin precedentes. 

En este marco se nos plantean los siguientes interrogantes inconclusos: 

a) ¿Cómo posicionar al Estado nacional como garante del derecho efectivo a la educación en el marco del federalismo educativo pendular? Este es uno de los principales desafíos de la política educativa para la próxima década.

b) ¿Cómo generar nuevos e innovadores mecanismos que impacten sobre la atomización educativa, reconstituyendo como mínimo los segmentos de un sistema desarticulado que permita recomponer el carácter sistémico de la educación?

Finalmente, se nos plantea el desafío de cómo generar las condiciones para que la escolarización sea a la vez igualadora y restituyente del derecho efectivo a la educación que permita contrarrestar la tendencia de exacerbación de las desigualdades sociales, económicas y culturales de cuna, reproducidas en un nivel inédito y disruptivo generado como efectos educativos en la pandemia. 


Referencias Bibliográficas:

Braslavsky, Cecilia, (1985). La discriminación educativa en Argentina. Buenos Aires: FLACSO, Grupo Editor Latinoamericano.

Kessler, Gabriel, (2002). La experiencia escolar fragmentada. Estudiantes y docentes en la escuela media en Buenos Aires. Buenos Aires: IIPE / UNESCO.

 


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Agustín Claus

Maestrando en Gestión Pública y Desarrollo Gubernamental y Licenciado en Administración por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Docente de postgrado en Economía y Administración de la Educación en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Fue Director Nacional de Planeamiento Educativo del Ministerio de Educación de la nación y posee una trayectoria profesional especializada en planeamiento, administración y economía de la educación. Es autor de varios capítulos de libros y múltiples artículos científicos en las áreas de especialización. En twitter: @ClausAgustin

Yamila Goldenstein Jalif

Maestranda en Administración Pública por la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y Licenciada en Ciencias de la Educación (UBA). Es Profesora para el nivel secundario y superior por la Universidad de San Andrés (UDeSA). Docente e investigadora de la Universidad Nacional de José C. Paz y Profesora de la Universidad de San Andrés en el Equipo de Evaluación de los Aprendizajes y en la Especialización en Ciencias. Entre 2005 y 2019 fue miembro del equipo de investigación sobre educación secundaria del Ministerio de Educación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es autora de artículos y publicaciones vinculados a su trayectoria laboral en investigación y gestión de políticas educativas. En twitter: @yamilagold

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