Política exterior sin lugar para los nostálgicos del TEG

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Frente a la configuración del orden internacional como crecientemente bipolar, se ha planteado un debate público respecto de qué estrategia debería adoptar Argentina en sus vínculos con EEUU y China. Ante la “sociedad de rivales”, surge la pregunta de cuál es el lugar de la “periferia”. A los que proponen las viejas recetas de alineamiento con uno u otro polo de poder, se les contraponen los enfoques renovados de “no alineamiento activo” (Heine, 2020), “autonomía líquida” (Actis & Malacalza, 2020) o “Diplomacia de Equidistancia” (Tokatlian, 2021). Un punto en común entre estos posicionamientos es que asumen que efectivamente hay costos que los países (en desarrollo) enfrentan o enfrentarán en un orden internacional bipolar, especialmente si este se configura con bajos niveles de cooperación. Con mayor o menor énfasis tanto los enfoques de alineamiento como los de equidistancia, ven un mundo donde se reeditan las dinámicas de la guerra fría y todo puede convertirse en un gran tablero de TEG. 

La elaboración de la política exterior, especialmente en momentos de transición o cambios, depende fuertemente del diagnóstico que los policy-makers hagan del escenario mundial y de cómo se piense el lugar de Argentina en ese entorno. Mi sospecha es que estas lecturas de alta pugnacidad podrían estar resultando exageradas para el caso de la Argentina y encorsetando los espacios de acción del país. Un punto clave es tener una evaluación precisa de cuáles serían esos costos; para ello propongo formular algunas preguntas.

En primer lugar, necesitamos conocer de qué depende, en esta nueva configuración del escenario global, que un actor poderoso decida emprender sanciones (o generar incentivos) sobre un actor no muy relevante como lo es Argentina. Es decir, qué tipos de “problemas” de las relaciones internacionales serían lo suficientemente significativos para disparar un accionar en la toma de decisiones de China o de EEUU en términos de pagos laterales, sanciones o incentivos contra la Argentina. Todos parecen coincidir en que un mayor nivel de confrontación entre las potencias -cuán rígida es la “bipolaridad”- cambiaría la sensibilidad hacia algunos temas de agenda, especialmente cuando se trate de áreas de cuestiones en las que se configuren esferas de influencia bien delimitadas, como podría serlo la licitación de 5G. 

Sin embargo, la interdependencia de la mano de las cadenas globales de valor parece haber resultado más “pegajosa” de lo previsto, mostrando que esa configuración de esferas delimitadas no sería tan acentuada. Por ejemplo, en materia de comercio e inversiones, factores como los intereses “hundidos” en los mercados (inversiones, acciones conjuntas) y el tipo de bienes que se comercia (cuán sustituibles o estratégicos resultan) pueden actuar como frenos o moderadores de la sensibilidad que un país periférico provoque para precipitar una sanción. Así la cosa no parece ser tan lineal.

Por otra parte, cabe preguntarse cuáles son los instrumentos disponibles a través de los cuales podrían aparecer esos “costos” y a qué áreas de cuestiones suelen aplicarlos EEUU o China. Esta pregunta nos lleva a ver que incluso los actores más poderosos también tienen restricciones domésticas e internacionales y, a su vez, que no toda la agenda vale por igual. Por más que el año pasado se hayan anunciado varios programas de incentivos para que las empresas cambien sus inversiones en un “reshoring”, las acciones que efectivamente el sector privado tomó en esa línea fueron limitadas.

Respecto de con qué recursos cuentan las potencias, por un lado, hay reglas internacionales, que incluso China o EEUU pueden estar más o menos dispuestos a seguir cumpliendo porque les son sistémicamente útiles, por prestigio o por rivalidad entre sí. La vigencia (o más bien, aquello que sobreviva) del Orden Liberal Internacional establecería el alcance o límite del espacio de política con el que cuentan los Estados para implementar las distintas medidas. Por otro lado, como mencionamos, hay restricciones en la esfera doméstica de cada país.

Existen mecanismos a través de los cuales estas sanciones pueden aparecer. Esta nota no es un llamado a la ingenuidad. Sin embargo, si a los costos no les asignamos una etiqueta y volumen correcto, podemos tender a construir fantasmas o vincular cuestiones que en realidad no lo están. 

El diagnóstico debe incluir qué tipo de sanciones (o incentivos) generan estos estados, ¿se trata de medidas transitorias o permanentes? ¿Apuntan al país en forma directa o juegan alternando el escenario regional? Por ejemplo, la misma compleja red de interdependencias mencionada antes también genera nuevos instrumentos de poder, como la explotación del poder de redes, que podrían generar nuevos tipos de interacciones. Aunque hay quienes sugieren que estas capacidades de EEUU y China podrían estar sobredimensionadas. 

El diseño de la estrategia, en su diagnóstico, además debe reconocer las fortalezas y debilidades de la inserción internacional de Argentina: cuáles son de la agenda de cuestiones y vínculos los sectores y áreas más sensibles y vulnerables. Por ejemplo, ¿son sensibles las exportaciones argentinas a las crisis políticas bilaterales? ¿O en una situación más vulnerable están las inversiones? ¿Cuándo una decisión en otra área de cuestiones puede incidir en, por ejemplo, la negociación en el FMI? 

También es preciso evaluar el caso contrario: situaciones donde las potencias presten más atención a generar vínculos de cooperación que a aplicar sanciones sobre acciones de un país del Sur en la relación con el otro polo de poder. Debemos analizar si una mejor calidad del vínculo es “premiado” con incentivos en mayor o menor intensidad por alguna de las potencias en razón de determinada área de cuestiones. ¿Acaso la cooperación en materia climática le habilita a Argentina mejores espacios de diálogo con EEUU? ¿O la participación en el proyecto chino de la Franja y la Ruta precipita inversiones y crecimiento de exportaciones en Asia?

El nuevo orden internacional, aunque bipolar, tiene rasgos novedosos: reconoce la persistencia de la interdependencia especialmente económica y la interconexión de agendas multidisciplinares, asume la existencia de problemas comunes en los que coexisten la cooperación y la rivalidad entre potencias para la construcción de bienes públicos globales y evidencia que otros actores no estatales también tienen alta injerencia en los asuntos externos. Estos cambios llevan a que tengan que revisarse las respuestas a esta serie de preguntas para realizar un diagnóstico preciso, que no esté velado por lentes que ya no enfocan.

La configuración global parece sugerir más que un tablero de TEG, un juego de múltiples tableros, en los que solo algunos tendrían capacidad de configurar esferas de influencia delimitada. Las dinámicas de política exterior de la periferia provocarían más reacciones en términos de cooperación e incentivos que de sanciones; estas sólo parecerían presentarse cuando tienen un correlato en la arena doméstica de EEUU o China y solo en las áreas que los gobiernos nacionales tienen capacidad de acción.

Solo con una hoja de ruta informada puede avanzarse en el diseño de una estrategia exitosa en el siglo XXI. Si bien subestimar riesgos puede generar daños a la política exterior e inserción internacional, es preciso reconocer también que sobreestimar los costos puede llevar a una conducta que, por exceso de prudencia, termine inmovilizando el accionar externo. 


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Julieta Zelicovich

Doctora en Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario (UNR). Profesora en la Licenciatura en Relaciones Internacionales de la UNR. Investigadora Asistente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Miembro del Centro de Investigaciones en Política y Economía Internacional (CIPEI) y directora del Grupo de Estudios sobre Negociaciones Comerciales Internacionales (GENCI), de la UNR. Se especializa en relaciones comerciales internaciones, gobernanza global del comercio internacional y política exterior argentina

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