Una política climática para la Argentina

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En diciembre pasado, el presidente Alberto Fernández presentó ante la Organización de Naciones Unidas la nueva versión del compromiso de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de la Argentina en el marco del Acuerdo de París. La meta propuesta significa un salto de magnitud con respecto a la anterior, lo que implica la necesidad de llevar adelante una política climática doméstica agresiva, especialmente en lo relativo a la generación y consumo de energía y a la deforestación. Sin embargo, el recorte de emisiones propuesto no fue sustentado aún en ningún plan de acción local, al mismo tiempo que la política doméstica avanza en dirección contraria a la descarbonización de la economía.

La Argentina se unió al concierto de naciones comprometidas a evitar que la actividad humana desestabilice el sistema climático global al ratificar la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) en 1994 y todos sus instrumentos hasta hoy. [1]

El país se encuentra dentro de los 20 que generan mayor volumen de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), pero con una diferencia significativa con respecto a los 5 primeros, entre ellos EEUU y China. Por otro lado, las emisiones per cápita superan la media mundial. Además, la Argentina detenta una vulnerabilidad considerable, debido especialmente a la afectación directa del cambio climático de una de sus actividades económicas principales: la agricultura.

La política exterior climática de la Argentina ha variado en todos estos años debido a los cambios de gobierno, reconociéndose al menos hasta ahora tres etapas. La primera que culmina a fines de la década de los ’90, en la que el país asumió un rol activo y de liderazgo internacional en las negociaciones que darían vida al Protocolo de Kioto. Una segunda que finaliza con el cambio de gobierno en 2015, en la que la Argentina adoptó una posición más reactiva e inflexible con respecto a su responsabilidad de reducir emisiones (Ver: Franchini, 2010 y Bueno, 2017, entre otros). Y otra etapa más reciente en la que política exterior climática adoptada excedió los límites de la CMNUCC en los que hasta entonces estaba constreñida, asumiendo un rol notablemente más activo en diferentes espacios, aunque ello no implicó necesariamente una flexibilización de la posición del país con respecto a sus obligaciones de reducciones de GEI. [2] A partir de 2019, podemos abrir una cuarta etapa que comienza a vislumbrarse con el nuevo compromiso (NDC, Nationally Determined Contribution) presentado en diciembre pasado ante Naciones Unidas. Si bien la nueva política exterior climática es aún incipiente, podemos ver que muestra una disociación muy pronunciada con la política climática doméstica.

Durante todo este largo tiempo, el contexto internacional ha variado significativamente, sobre todo en los últimos años. Los resultados de la implementación del Protocolo de Kioto, los datos cada vez más alarmantes brindados por la comunidad científica internacional sobre el aumento de la temperatura global, la vuelta de los Estados Unidos a las negociaciones internacionales de la mano de Barack Obama y el nuevo rol de China desembocaron en el Acuerdo de París y en un derrame de la cuestión climática desde la CMNUCC hacia prácticamente todos los espacios internacionales, desde el G-20 y el Foro Económico Mundial hasta los encuentros bilaterales de líderes políticos.

Así, el nuevo escenario internacional y la propia lógica del Acuerdo de París han comenzado a delimitar el marco de acción de todos los países en materia climática, incluida la Argentina. Y, cuando hablamos de la cuestión climática, nos referimos de forma directa a la estrategia de desarrollo.

Si bien la historia es larga y la cuestión es compleja, podemos decir que, mientras el Protocolo de Kioto instituía metas de recortes de emisiones de GEI exclusivamente para los países industrializados, el Acuerdo de París establece un objetivo climático: el de no superar los 2°centígrados y, para alcanzarlo, involucra a las todas las Partes mediante compromisos voluntarios de mitigación, las llamadas NDC. Para ello, incluye requisitos de rendición de cuentas para actualizar de manera periódica estos compromisos: es decir, las políticas nacionales están sujetas a un sistema internacional de transparencia y revisiones globales e implica que los sucesivos planes de políticas nacionales deberán ser progresivamente más ambiciosos (Dimitrov, 2016). Keohane y Oppenheimer (2016) hablan de una lógica de juego de dos niveles, que conecta las políticas climáticas domésticas con las estrategias de interacción entre los países.

Si bien el Acuerdo de París entró en vigor en 2016, el primer período de compromiso rige para el 2020-2030. A esta instancia de las negociaciones, nuestro país presentó tres versiones de la NDC para cubrir este período: uno en noviembre de 2015 (en el proceso previo al Acuerdo), su revisión de forma unilateral en 2016 y la actualización en el marco de las rondas de revisión en diciembre pasado. [3] Aun manteniéndose lejos del aporte que debería realizar el país para no superar los 2° centígrados, desde la primera versión de la NDC a la actual, la ambición argentina ha crecido de manera significativa, planteando para el período mencionado una estabilización de las emisiones actuales. ¿Qué significa esto? Que, de ahora en más, toda nueva inversión productiva en un área o sector deberá ser neutra en emisiones o estas tendrán que ser compensadas en otra área o sector (Villalonga, 2021).

Desde la primera versión de la NDC (2015), la estrategia argentina buscó concentrar todos sus esfuerzos en reducir las emisiones de GEI del sector energético y las generadas por el cambio de uso del suelo (deforestación) y, si bien el último compromiso asumido aún no cuenta con un plan de acción, podría intuirse que versará también sobre ello, debido a que los sectores agroganadero e industrial no han aparecido en agenda de manera significativa en ningún momento hasta ahora. Además, teniendo en cuenta las características del país, resultan las áreas donde más rápido y a menor costo pueden realizarse estas reducciones.

Reducción de emisiones propuestas por la Argentina en las actualizaciones de su NDC

Metas incondicionales de reducción de emisiones de la Argentina de acuerdo a las NDC presentadas

por la Argentina y metas de reducción de emisiones de acuerdo a los objetivos climáticos del Acuerdo de París.

Fuente: elaboración propia según datos NDCs argentinas.

Como acabamos de mencionar, no existe aún una hoja de ruta que guíe el ambicioso plan de mitigación propuesto en diciembre de 2020 y, además de ello, tampoco hay indicios de políticas agresivas en el corto plazo para la descarbonización de la economía. Más bien sucede todo lo contrario: lo que la realidad muestra es que se discontinúan políticas y programas que implican un recorte de emisiones de GEI y se continúan o promueven otros que contribuyen a acelerar cambio climático.

En el sector de la energía es donde más claramente aparece la disociación entre la política exterior climática y la política doméstica. A partir de 2020, se discontinuó el programa de licitaciones para la incorporación progresiva de fuentes renovables en la matriz eléctrica, que había pasado del 2% del consumo en 2015 al 12% en 2020. [4] Recordemos que, para este año, se debe alcanzar el objetivo del 16% establecido por la ley marco 27.190. Sin embargo, no hay señales de reactivación del sector. Algo similar ocurre con la generación distribuida de energía eléctrica de fuentes renovables, cuyo marco lo establece la Ley 27.424.

Sumado a ello, podemos mencionar que por estos días se discute la prórroga al régimen de promoción de los biocombustibles que vence en mayo próximo, que establece un corte de las naftas y el gasoil con etanol y biodiesel respectivamente. Aún no hay definiciones al respecto, pero las señales dadas por el gobierno nacional nos llevan a una posible baja del corte vigente, aunque aún no se conoce cómo se compensará la reducción de emisiones que los biocombustibles líquidos aportan al sector transporte. Recordemos, además, que la Argentina es uno de los pocos países importantes de la región que aún no cuenta con un marco normativo para la electro-movilidad.

Como contrapartida, aparecen los subsidios masivos a los combustibles fósiles, se insiste con la usina térmica a carbón de Río Turbio en Santa Cruz y con la exploración off shore de hidrocarburos. Por otro lado, el congelamiento de las tarifas a la energía (electricidad y gas) desalientan cualquier estrategia de eficiencia energética, pata clave junto a la incorporación de fuentes renovables de energía de la transición energética.

En tanto que, en relación a la protección de bosques nativos, el gobierno amenaza con una modificación a la ley vigente con la excusa de frenar la deforestación, algo que con la norma actual es técnica y legalmente posible. En realidad, lo que se busca es dilatar cualquier decisión política para frenar los desmontes. Por otro lado, en 2020 y por onceavo año consecutivo, el presupuesto nacional incumplió con la asignación presupuestaria establecida para la protección de los bosques de acuerdo a la Ley 26.331.

Como vemos, existe una distancia insalvable entre el compromiso climático adoptado internacionalmente y la política climática doméstica actual, cuando en realidad deberían significar la misma cosa. Recordemos que el Acuerdo de París, al reconocer la primacía de la política interna en el cambio climático, permite a los países establecer su propio nivel de ambición para la mitigación en un proceso de negociación constante, por lo que la meta de reducción de GEI propuesta en la NDC debería contar, necesariamente, con un sustento a nivel doméstico.

Aún no es claro cómo funcionará finalmente el sistema de actualizaciones y revisiones del Acuerdo de París y cómo se comportará el sistema internacional ante los incumplimientos de las Partes. Pero un escenario posible es que aquellos países más comprometidos con el cambio climático estén dispuestos a “castigar” a aquellos que no asuman compromisos serios y comprobables.

La Argentina necesita diseñar y ejecutar cuanto antes una política climática coherente en sus dos niveles para lograr la reducción de sus emisiones de gases de efecto invernadero. Cuanto más tarde lo haga, mayor será el costo social, económico y reputacional. Contamos con muy poco tiempo y el reloj ya está corriendo.

Notas

[1] El Protocolo de Kioto en 2001, la Enmienda de Doha en 2015 y el Acuerdo de París en 2016.

[2] Durante el período 2015-2020 la política exterior climática formó parte estratégica de la política exterior general del país. Bajo las consignas de “volver al mundo” y “generar confianza” la cuestión climática estuvo entre los principales temas de agenda. En ese marco, la Argentina priorizó la dimensión institucional en su compromiso por sobre la ambición en la reducción de emisiones.

[3] Por otro lado, la NDC presentada en diciembre de 2020 formaliza el compromiso de carbono neutralidad para 2050 anunciada en 2019 por el entonces presidente Mauricio Macri.

[4] En 2020 se realizaron las últimas incorporaciones de los proyectos licitados en el programa RenovAr durante los años previos.

Citas

Bueno, María del Pilar (2017), “Política Climática Exterior Argentina en el contexto del cambio ambiental global (1990-2015)”, en Griselda Günther y R.A. Gutiérrez, La política del ambiente en América Latina: una aproximación desde el cambio ambiental global, UAM-X-CLACSO;

Dimitrov, Radoslav S. (2016), “The Paris Agreement on climate change: Behind closed doors”, Global Environmental Politics, 16:3, doi: 10.1162/GLEP_a_00361.

Franchini, Matías Alejandro (2010), “Argentina en la dinámica global del cambio climático”, V Congreso Latinoamericano de Ciencia Política. Asociación Latinoamericana de Ciencia Política, Buenos Aires, entre otros.

Keohane, Robert O., Oppenheimer, Michael (2016), “Paris: Beyond the climate dead end trough pledge and review?”, Discussion paper 2016-85, Cambridge, Mass: Harvard Project on Climate Agreements.

Villalonga, Juan Carlos (2021): “El escenario que nos plantea la nueva meta de emisiones 2030 Sobre la Contribución Determinada a Nivel Nacional 2020 de la Argentina” en Círculo de Políticas Ambientales, enero. Disponible en: https://abrohilo.org/wp-content/uploads/attachments/Informe-NDC-argentina-2020-CPA.pdf


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María Eugenia Testa María Eugenia Testa

María Eugenia Testa es directora del Círculo de Políticas Ambientales. Magíster en Política y Economía Internacionales (UdeSA) y cuenta con una especialización de posgrado en Derecho Ambiental (UBA-CASI). Lic. en Ciencias de la Comunicación con especialización en Políticas y Planificación (UBA). Fue directora política y de campañas de Greenpeace.

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