Aprender haciendo: la diplomacia argentina bajo la administración de Cambiemos

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En las últimas semanas, la reaparición del ex presidente Mauricio Macri en la escena pública ha generado nuevo interés en evaluar tanto su persona como así también su gestión como presidente de la Nación. En este sentido, abordar de manera sistemática la estrategia de inserción externa de la coalición Cambiemos (2015-2019) es una gran herramienta para comprender la naturaleza y el significado de su legado. Además, dicho período evidencia la existencia de continuidades en las políticas del gobierno argentino más allá de los discursos históricos del “extravío, la discontinuidad, la desmesura y el aislamiento” (Russell, 2010, p. 227) del país en la comunidad internacional.

Desde la campaña presidencial del 2015, los nuevos decisores políticos presentaron su visión como una reincorporación del país al mundo. Más allá de las expectativas iniciales, las políticas públicas estuvieron condicionadas por una dinámica global volátil e incierta marcada por la crisis del orden liberal (Corigliano, 2016; Ikenberry, 2011). Igualmente, como puede observarse en las figuras 1 y 2, la economía argentina fue impactada desde 2012 por un doble proceso: por un lado, la declinación del precio de las materias primas hasta 2019; por otro lado, la abundancia relativa del financiamiento externo hasta 2017 (Actis, 2017, párr. 4). Por último, cabe destacar el accionar de los holdouts y del Fondo Monetario Internacional: mientras que los primeros dificultaron la administración de la deuda (Maril, 2019, párr. 4), el organismo multilateral actuó como prestamista de última instancia y evaluador de la gestión (Burgo, 2018, párr. 3; Palacio, 2019, p. 207-208).

Figura 1. Índice del Precio de las Materias Primas. En términos de dólares estadounidenses (US$). 2016 = 100. Reproducido de International Monetary Fund (2020).

Figura 2. Flujos de capital de no residentes, en miles de millones de dólares estadounidenses (US$). Reproducido de Brooks, Ribakova, Lanau, Fortun & Hilgenstock (2020, p. 2).

En el frente interno, los desafíos fueron igual de mayúsculos. Al adoptar un modelo de desarrollo propulsado por el comercio, el financiamiento internacional y un rol facilitador del Estado, la economía nacional se mostró muy vulnerable ante los vaivenes del mercado (Corigliano, 2019, párr. 2). Al mismo tiempo, la naturaleza del sistema político brindó oportunidades y restricciones: por una parte, las autoridades argentinas debieron calibrar sus posturas favorables al orden internacional liberal para mantener los consensos internos, tal como ocurrió al constituir el Prosur (Listrani Blanco y Zaccato, 2018, p. 171; Sanahuja, 2019, p. 117); por otra parte, la Constitución Nacional y su personalidad le dieron al presidente un gran protagonismo en negociaciones como la del acuerdo UE-Mercosur (Sanahuja y Rodríguez, 2019, p. 17). La cultura política también dijo presente, pues la política del “paraguas de soberanía” en relación a Malvinas debió ser revisada debido a las críticas recibidas desde la oposición y desde el seno del oficialismo (Corigliano, 2018, p. 80).

Para enfrentar los anteriores retos y protagonizar sus acciones, la administración conducida por Mauricio Macri se asentó en una serie de creencias. En su conjunto, estas ideas combinaron el liberalismo y el nacionalismo desarrollista en el campo filosófico, la negociación y el diálogo en la resolución de conflictos, y la flexibilidad ante el cambio de circunstancias (Corigliano, 2018, pp. 68-72). Es así que el gobierno combinó el pragmatismo en los contactos con Trump con la ideología en la retirada de la UNASUR (Sanahuja, 2019, p. 114).

Para completar este modelo, la diplomacia argentina desplegó entre 2015 y 2019 una estrategia de vinculaciones en “círculos concéntricos” desde el Mercosur y Estados Unidos, hasta Medio Oriente y África subsahariana. En su conjunto, el gobierno buscó aprovechar las “asociaciones” que el país había forjado anteriormente y así aumentar sus oportunidades de desarrollo económico (Simonoff, 2016, p. 45). En consecuencia, como queda ilustrado en la figura 3, las circunstancias contribuyeron a realizar ajustes pragmáticos que complejizaron la inserción argentina y le imprimieron una estructura hexagonal. Como ilustración, las relaciones con Brasil oscilaron entre la prudencia y la coordinación (destitución de Dilma Rousseff), con Estados Unidos se basaron en negociaciones directas y pragmáticas (acuerdo con el FMI) y con China se profundizaron a medida que aumentó el entendimiento mutuo (proyecto Ruta de la Seda).

Figura 3. Geometría de la Política Exterior Argentina (2015-2019). Adaptado de Corigliano (2018, p. 83).

En síntesis, pueden realizarse tres principales reflexiones. En primer lugar, la política exterior de Cambiemos ha sido la expresión de un mundo inestable, un sistema político polarizado y una economía en crisis. Efectivamente, tal como afirmó Carlos Escudé (2005) en relación a los gobiernos post 2001, esta gestión debió sortear una situación de omnibalanceo que le restó capacidad de maniobra y la obligó a reemplazar su estrategia original por tácticas de corto plazo para preservar la estabilidad interna.

En segundo término, el período analizado atestigua simultáneamente continuidades y rupturas con gestiones precedentes, en cuanto a sus espacios geográficos prioritarios y a sus creencias, lo que permite hablar de “políticas de Estado”. Así, más allá de las diferencias ideológicas entre las administraciones del Frente para la Victoria (2003-2015), de Cambiemos (2015-2019) y del Frente de Todos (2019-presente), existe un consenso en privilegiar a Sudamérica como espacio primordial de acción y en el pragmatismo económico hacia Estados Unidos.

Finalmente, el análisis anterior motiva un cambio en la forma en la que se observa a la política exterior argentina más allá de la lógica binaria autonomía-dependencia. En un contexto de interdependencia compleja, disrupción tecnológica y demandas sociales diversas, es prudente diseñar nuevas categorías analíticas que den cuenta de la flexibilidad de los Estados para adaptarse y protagonizar dicho cambio. En consecuencia, una mirada más amplia puede combinarse con acciones más eclécticas que posibiliten diseñar una inserción externa formalmente consensuada que aproveche la memoria institucional del Estado, la capacidad empresarial del sector privado y la creatividad y transparencia de las organizaciones civiles.

Referencias

1. Actis, E. (2017). América Latina y su contexto externo: Del “doble” al “frágil” boom. Nueva Sociedad. Recuperado de https://nuso.org/articulo/america-latina-y-su-contexto-externo/

2. Burgo, E. (7 de junio de 2018). Economía bajo presión. Qué significa volver al FMI y por qué Mauricio Macri pidió más de US$ 50.000 millones a organismos multilaterales. Clarín. Recuperado de https://www.clarin.com/economia/significa-volver-fmi-mauricio-macri-pidio-us-50-000-millones-organismos-multilaterales_0_rkqpcXDlQ.html

3. Corigliano, F. (10 de junio de 2019). Argentina en el mundo durante el gobierno de Macri. Diagonales.com. Recuperado de https://diagonales.com/contenido/argentina-en-el-mundo-durante-el-gobierno-de-macri/15004

4. Corigliano, F. (2016). Configuraciones de orden (¿o de desorden?) mundial, de Westfalia al presente. Revista Mural Internacional,7(1), 30-34

5. Corigliano, F. (2018). Flexibilidad en un mundo incierto: Creencias, espacios y lineamientos de la política exterior del gobierno de Macri al promediar el mandato. Perspectivas, Revista de Ciencias Sociales, 3(5), 62-97. DOI: https://doi.org/10.35305/prcs.v0i5.215

6. Escudé, C. (2005). El Estado Parasitario: Argentina, Ciclos de Vaciamiento, Clase Política Delictiva y Colapso de la Política Exterior. Buenos Aires: Lumiere.

7. Ikenberry, J. (2011). Liberal Leviathan. The Origins, Crisis and Transformations of the American World Order. Princeton: Princeton University Press.

8. Listrani Blanco, T., y Zaccato, C. (2018). Tendiendo puentes en aguas tumultuosas: la política exterior del gobierno de Mauricio Macri (2015-2018). Perspectivas Revista de Ciencias Sociales, (6), 167-188. DOI: https://doi.org/10.35305/prcs.v0i6.39

9. Maril, S. (27 de octubre de 2019). Holdouts: el olvidado logro de la presidencia de Mauricio Macri. Infobae. Recuperado de https://www.infobae.com/economia/2019/10/27/holdouts-el-olvidado-logro-de-la-presidencia-de-mauricio-macri/

10. Palacio, P. (2019). La reformulación de la política exterior argentina en el gobierno de Macri: el difícil equilibrio entre los cambios globales y las crisis domésticas (2015–2018). Anuario Latinoamericano – Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, 7, 193-2012. DOI: 10.17951/al.2019.7.193-212

11. Russell, R. (2010). La Argentina del Segundo Centenario: Ficciones y realidades de la política exterior. En R. Russell. (Ed.), Argentina 1910-2010: Balance del siglo (pp. 227-307). Buenos Aires: Taurus.

12. Sanahuja, J. A. (2019). La crisis de la integración y el regionalismo en América Latina: giro liberal-conservador y contestación normativa. En M. Mesa. (coord.), Ascenso del nacionalismo y el autoritarismo en el sistema internacional, Anuario 2018-2019 (pp. 107-126). Madrid: CEIPAZ.

13. Sanahuja, J. A., y Rodríguez, J. D. (2019). Veinte años de negociaciones Unión Europea-Mercosur: Del interregionalismo a la crisis de la globalización. Documentos de Trabajo de la Fundación Carolina, (13), 1-28. Recuperado de https://www.fundacioncarolina.es/wp-content/uploads/2019/09/DT_FC_13.pdf

14. Simonoff, A. (2016). Giros en las estrategias de inserción argentina a partir de la presidencia de Mauricio Macri. Cojuntura Austral, 7(37), 40-51. DOI: https://doi.org/10.22456/2178-8839.67694


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Gabriel Alejandro Orozco

Gabriel Alejandro Orozco es Licenciado en Ciencia Política y de Gobierno (Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales) y candidato al Máster en Política y Economía Internacionales (Universidad de San Andrés).

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