Diez años de la creación de la Asignación Universal por Embarazo

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El pasado 18 de abril se cumplieron diez años de la creación de la Asignación Universal por Embarazo (AUE). Para celebrarlo, hicimos un breve repaso por su historia y sus principales efectos para entender su importancia.

La Asignación Universal por Embarazo para Protección Social se creó en el año 2011 mediante el Decreto 466/11 para ampliar el alcance de la Asingación Universal por Hijo (AUH). Fue destinada a mujeres embarazadas desocupadas o con empleo informal en estado de gestación, brindándole servicios públicos de diagnóstico y tratamiento oportuno, a fin de contribuir a disminuir los índices de mortalidad materna, perinatal, neonatal e infantil que son asociados a problemas en el acceso a los servicios de salud. En el año 2015, se amplió su cobertura a monotributistas de las categorías más bajas.

Este programa entrega una suma de dinero mensual desde las doce semanas de gestación y hasta el nacimiento o interrupción del estado de embarazo. Es una política de transferencia condicionada, lo que implica que para acceder al beneficio es necesario cumplir con la inscripción al Programa Sumar, antes llamado Plan Nacer, para poder percibir la asignación. La inscripción se realiza en el centro de salud u hospital más cercano al domicilio. Este programa tiene como objetivo mejorar la cobertura de salud y la calidad de atención brindada a la población materno infantil, estableciendo controles médicos y talleres informativos sobre embarazo, parto, lactancia, etc.

A fines de 2020 se decidió ampliar el tiempo de cobertura de la AUE a través del Plan de los Mil Días. Sancionado el 30 de diciembre de 2020, este proyecto habilitó la posibilidad de que la asignación pase de percibirse durante un plazo de 6 meses a extenderse a los 9 de meses de gestación. De esta manera, la prestación se equiparó a la Asignación Familiar por Prenatal, algo que desde la ANSeS consideran que es “un hito hacia la universalización del acceso a la Seguridad Social”.

Entre mayo de 2011 y marzo de 2021, 1.959.565 personas percibieron al menos una vez la Asignación por Embarazo.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de ANSeS

 

Mortalidad infantil, materna y tasa de fecundidad adolescente

Dos de las principales problemáticas en el ámbito de la salud son la mortalidad infantil y la materna, las cuales forman parte – por su relevancia – de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ONU) con los cuales se han comprometido diferentes países, entre ellos Argentina.

El decreto que da origen a la AUE justifica su creación e importancia resaltando que “la cobertura en el ámbito de la seguridad social debe ser atendida desde el estado de gestación, de forma tal de brindar a la madre embarazada programas públicos de atención de diagnóstico y tratamiento oportuno, disminuyendo de esta forma los índices de mortalidad maternal, perinatal, neonatal e infantil que se encuentran asociados a problemas en el acceso a los servicios de salud (…) El hecho de que la mortalidad maternal, perinatal y neonatal sea superior en los estratos de ingresos más bajos, indica que hacer universales los programas públicos, es una cuestión de equidad y justicia social.” Cabe preguntarse, entonces, cómo evolucionaron estos indicadores de salud desde que se implementó el Programa.

Según los últimos datos disponibles del Ministerio de Salud de la Nación, la mortalidad infantil (que es la cantidad de niños menores de 1 año fallecidos sobre el total de recién nacidos vivos) a lo largo del territorio ha disminuido del 11,7% en 2011 al 9,2% en 2019, tanto en la mortalidad neonatal (hasta los 28 días), como en la post neonatal. Aún así, existen diferencias a lo largo de provincias que están por encima de la media nacional, como son el caso de Formosa (13,6%), Tucumán (13,3%), Chaco (12,4%) y Corrientes (12%).

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Salud

La tasa de mortalidad materna por cada 10.000 nacidos vivos disminuyó del 4% en 2011 al 3% en 2019. Al igual que en el caso anterior, existen diferencias significativas en algunas Provincias que concentran mayor porcentaje como son Catamarca (7%), Chaco (6,8%), Jujuy (5,9%), La Pampa (7%), Tucumán (6%) y Salta (4,8%).

Otro indicador útil para medir el éxito de políticas sanitarias vinculadas al embarazo y la maternidad es la tasa de fecundidad en adolescentes que describe la cantidad de nacidos vivos de niñas y adolescentes entre 10 y 19 años. En el año 2018, según datos oficiales, en el país ocurrieron 25 nacidos vivos cada mil mujeres de 10 a 19 años. Comparado con el año 2011, que presenta la tasa más alta de la última década de 35 nacidos vivos por cada mil niñas y adolescentes, ocurrieron alrededor de 10 nacidos vivos menos cada mil mujeres de esa edad.

Con esta información podríamos decir que el Programa contribuyó a disminuir los indicadores, pero estos datos no son suficientes para analizar el impacto de la AUE. La mortalidad infantil y materna es multicausal, existen un conjunto de factores que influyen y determinan el nivel de la misma: biológicos, demográficos, socio-económicos, culturales, ambientales, de atención de la salud y geográficos.

Experiencias similares en América Latina

A diferencia de otras políticas sociales, los programas de transferencias condicionadas han sido ampliamente evaluados por expertos. Las investigaciones que evalúan estos programas por lo general muestran buenos resultados en cuanto a controles de salud y una baja en los indicadores sociales más importantes.

En América Latina existen varias experiencias de políticas de transferencias condicionadas similares a la AUE que están vinculadas a políticas de salud materno infantil. Estos programas constituyen hoy una herramienta de protección social que ha presentado resultados alentadores en la mayoría de los países que los implementaron. Conceptualmente son similares, pero la aplicación práctica de los mismos es muy diferente en cada país.

En América Latina, en los últimos quince años, existió una tendencia consistente relacionada al descenso de la mortalidad infantil, sobre todo en menores de cinco años, lo que refleja cierta efectividad de las políticas de salud destinadas a mejorar las condiciones del parto, así como a cuidar la salud del niño en los primeros años. Según la OMS, la mortalidad infantil en Argentina es mayor que en Chile y Uruguay, pero menor que en Brasil, entre otros.

Entre los programas con características similares a la AUE puede mencionarse en Brasil el Bolsa Familia. Este programa de transferencias monetarias es el más grande de América Latina, un modelo emulado por otros países de la región y señalado como responsable de la mejora en los indicadores sociales de Brasil durante la última década. Tiene un beneficio variable que se ofrece a las familias que tienen mujeres embarazadas o madres que estén amamantando. Para poder acceder a este, las mujeres deben realizarse los controles prenatales e ir a citas en la Unidad de Salud. En cuanto al impacto que este programa ha tenido en la salud de la población inscripta, los datos informados por la Organización Panamericana de la Salud (OPS) indican que ha contribuido a disminuir la mortalidad infantil en Brasil. Según un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (Gazola Hellman, 2015), las mujeres beneficiarias del programa tienen 1,6 consultas más que las mujeres no beneficiarias en la misma condición socio-económica. Asimismo, desde que se implementó el programa hubo una reducción de la mortalidad infantil del 58% en causas relacionadas a la desnutrición, además de un aumento del porcentaje de niños de hasta seis meses alimentados exclusivamente con leche materna.

En Chile, el Programa “Subsidio Familiar” está destinado a mujeres embarazadas que estén en el quinto mes de gestación que pertenezcan al 60% más vulnerable de la población. Se cobra un monto a cambio de que las embarazadas tengan sus controles de salud al día, según normas del Ministerio de Salud Chileno. Este se complementa con el Programa de Apoyo al Recién Nacido, que se da inicio en el centro de salud e incluye talleres prenatales, controles de salud y la entrega de un set de implementos con información sobre uso y crianza. Desde la implementación de estos programas, la tasa de mortalidad infantil bajó en diez años del 7,4% al 6,49% en 2019. La mortalidad materna ha mejorado tendenciosamente, del 21% al 13% en 2019.

En Bolivia, el Bono Madre Niño-Niña “Juana Azurduy” (BJA) se creó en abril de 2009, con el objetivo de “disminuir los niveles de mortalidad materna e infantil y la desnutrición crónica de los niños y niñas menores de 2 años” del país. El programa está dirigido a fomentar el uso de los servicios de salud por parte de la madre durante el periodo de embarazo y el parto (incentivando el parto institucional, es decir, en un establecimiento de salud) y los controles sanitarios de niños/as recién nacidos hasta los dos años de edad (Arza y Chahbenderian, 2014). Los beneficios de este programa fueron ampliados desde 2015, con la implementación del Subsidio Universal Prenatal por la Vida, que consiste en la entrega de alimentos nutritivos destinados a madres gestantes. De acuerdo con la Encuesta de Demografía y Salud en Bolivia (EDSA 2016) el Bono Juana Azurduy y otras políticas sociales disminuyeron la tasa de mortalidad infantil en 52%, desde el año 2009 al 2016.

El Régimen de Asignaciones Familiares de Uruguay (Plan Equidad) es una política de transferencias condicionadas dirigida a familias integradas por dos o más personas, que pueden o no estar vinculadas por lazos de parentesco, pero que deben cohabitar bajo el mismo techo. Contempla a los niños desde el embarazo hasta que cumplen los 18 años de edad, si cumplen con los criterios de selección. Se complementan con el Programa Uruguay Crece Contigo que tiene como objetivo ofrecer un programa de protección de la primera infancia, garantizando los cuidados durante el embarazo y a los niños desde su nacimiento hasta los cuatro años de edad. Desde su implementación, en 2018, Uruguay bajó la mortalidad infantil de 11,9% a 9,1%, según la última medición de 2019. Los casos de embarazo adolescentes presentaron un descenso persistente en la última década y llegaron en 2019 a la mitad de las cifras de nacimientos que había en 2019, según datos oficiales del Gobierno de Uruguay.

Algunos apuntes a diez años de la implementación de la AUE

En América Latina y específicamente en Argentina, los programas de transferencias condicionadas constituyen una herramienta de protección social que ha presentado resultados alentadores en la mayoría de los lugares que se han implementado. Conceptualmente son parecidos, pero su aplicación práctica es diferente en cada país y los resultados en salud son variables, aunque en términos generales, parecen incrementar la utilización del servicio de salud.

La acción conjunta de varios organismos en la realización de una función, como es en el caso de la AUE a través de su articulación con el Programa Sumar, los centros de salud, el ANSeS en la gestión y la continuidad a través de la AUH, se inserta en una nueva lógica de la gestión de políticas públicas sociales que busca abordar las causas de manera multidimensional al complementar diversos programas y esfuerzos. La coordinación de distintos niveles de intervención institucional y distintos tipos de políticas parece ser hoy una prioridad de los gobiernos para alcanzar metas en la reducción de indicadores alarmantes como son la mortalidad infantil o materna como así también el embarazo adolescente. Aún así, resaltamos la importancia de contar con más información para poder diseñar políticas públicas con mayor evidencia empírica y maximizar el impacto en índices de mortalidad infantil y materna.

Un aspecto que aprendimos en estos diez años de AUE es que sus efectos positivos sobre las poblaciones más vulnerables del país hizo que se diera lugar a un consenso social en torno a la importancia de la implementación de este tipo de políticas sociales, que pasó gracias a esto de ser una política de gobierno a una política de estado con planificación a largo plazo. Si bien durante sus diez años se sucedieron gobiernos de distinto tinte ideológico, se reforzó su implementación a lo largo del país y se amplió la población a la que estaba dirigida en un inicio.

Referencias bibliográficas

  • Gazzola Hellman, 2015, “¿Cómo funciona Bolsa Familia?: Mejores prácticas en la implementación de programas de transferencias monetarias condicionadas en América Latina y el Caribe”

  • Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, 2017, “Análisis y propuestas de mejoras para ampliar la Asignación Universal por Hijo”, Buenos Aires: UNICEF.

  • Gasparini, L. y Cruces, G., 2010, “Las asignaciones universales por hijo. Impacto, discusión y alternativas”, Documento de Trabajo N° 102, Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS).


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Agustina de Rosa

Agustina De Rosa (@agusdr) es Licenciada en Ciencia Política en la Universidad de San Andrés y especialista en project management en la Universidad Tecnológica Nacional. Se está especializando en ciencia de datos orientada a políticas públicas. Se desempeña como asesora técnica en políticas públicas sociales.

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