El presente y futuro de Argentina: entrevista a Pilar Bueno [Primera parte]

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María del Pilar Bueno es Doctora en Relaciones Internacionales (UNR) | Investigadora de CONICET.

Ha sido negociadora de cambio climático en la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y Miembro del Comité de Adaptación de la CMNUCC de 2017 a 2021 y co-Presidenta del mismo en 2018 y 2019. Ex Secretaria de Cambio Climático de la Nación. Coordinadora del Observatoria de Política Exterior Argentina de la UNR, Co-Directora del CEPAS de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UNR; Coordinadora del Departamento de Ambiente y Desarrollo del Instituto de Relaciones Internacionales (UNLP). Profesora de grado y posgrado en la Universidad Nacional de Rosario y en otras Universidades del país.

Referente en sus campos de estudio, Pilar dialogó con Abro Hilo sobre cambio climático y política ambiental


[Primera parte]

Agustina Jacobo [AJ]: En primer lugar me gustaría preguntarte sobre la agenda ambiental a nivel nacional. ¿Podrías hacer un breve repaso del panorama ambiental doméstico? 

Pilar Bueno [PB]: Muchas gracias. Me parece que a la hora de hablar de la agenda ambiental en la Argentina es necesario hacer referencia al modelo productivo y, en ese sentido, al hablar de modelo productivo necesariamente hay una fuerte vinculación con el modelo extractivo o con el extractivismo. Esto ha generado y sigue generando diversos debates en la Argentina respecto a la pertinencia de la vieja discusión “ambiente y desarrollo”. Cuando uno analiza, tenemos dos tercios de las tierras en la Argentina que sufren el impacto de la desertificación, que es una desertificación que se puede ver explicada por una serie de factores, por supuesto, los efectos adversos del cambio climático, condiciones preexistentes, pero también, y muy especialmente, las prácticas y el uso del suelo para fines ganaderos y agrícolas, en algunos casos insostenibles, y la extensión de la frontera agropecuaria que ha redundado en una continua deforestación. Las organizaciones plantean que hay 8 millones de hectáreas deforestadas en las últimas tres décadas. Tenemos una Ley de Bosques Nativos que es un gran instrumento, pero al mismo tiempo sigue habiendo, al día de hoy, fuertes debates respecto a su implementación, su desfinanciación o financiamiento inadecuado, así como también el incumplimiento a la norma en general. Por supuesto que los efectos adversos del cambio climático vienen a impactar muy fuertemente sobre todo esto que estamos planteando y es algo que nos ha quedado muy claro en la confluencia entre el trabajo científico internacional y nacional respecto a ese modelo de desarrollo; el cambio climático viene a ser una especie de condensador de toda esta dinámica. Con lo cual, el modelo de desarrollo extractivo es el motor de la degradación ecosistémica y tiene fuertes consecuencias sobre la biodiversidad y, al mismo tiempo, el cambio climático exacerba estas condiciones al limitar los tiempos para la adaptación y amplificar las dinámicas de degradación. Entonces hay una dinámica envolvente o un círculo vicioso allí. Y dentro de los efectos adversos del cambio climático hay mucha ciencia acumulada en la Argentina: el incremento de las olas de calor, la reducción de los días fríos, el incremento del nivel del mar, el impacto sobre los glaciares, el mayor riesgo hídrico y de estrés hídrico, especialmente en zonas que ya tienen características naturales, como la cuyana, por supuesto un incremento de los eventos extremos, que son fenómenos que vemos a nivel internacional y que también vemos en la Argentina. Y, de hecho, todo esto está sumamente documentado y no solamente documentado en términos de organizaciones de base, sino que forma parte de la información pública y comunicable de la Argentina. Lo vemos en la segunda comunicación de adaptación en la contribución nacional que nuestro país presentó en diciembre a la Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, donde se identifican las principales vulnerabilidades. Como para cerrar esta pregunta, me parece importante plantear o enfatizar que no se puede ver los temas ambientales como compartimientos estancos. Definitivamente el modelo productivo y de desarrollo están atravesados por el debate ambiental con toda sus dinámicas; discutir agenda ambiental es discutir agenda de desarrollo, así como también es discutir agenda de transición ecológica. Ahí es donde estamos posicionados.  

AJ: En la Cumbre de Líderes sobre el Clima del último 22 de abril, Alberto Fernández anunció una serie de compromisos en relación al cambio climático. Entre los más destacados se encuentran elevar la Contribución Determinada Nacional en un 27,7% respecto a la de 2016 y avanzar en el desarrollo de energía renovables con el objetivo de que lleguen a representar el 30% de la matriz energética nacional. ¿Creés que las políticas de ambiente que se están llevando adelante se corresponden con estos compromisos? ¿Dónde habría que hacer foco? 

PB: Al hablar de la política climática como política pública es clave hacer hincapié tanto en la mitigación como en la adaptación. En términos de mitigación, nos referimos a la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y al incremento y mejora de los sumideros de carbono. Y respecto a la adaptación, son las acciones que se realizan para poder ajustarnos y prepararnos para esos efectos adversos que ya están con nosotros y los que van a seguir viniendo y se van a seguir reproduciendo. Estas acciones pueden ser físicas o estructurales, sociales e institucionales. Además, en la medida que la brecha de mitigación se siga incrementando, como producto de la ausencia de ambición, la necesidad de hacer frente en términos de adaptación será cada vez más significativa. Y ya lo dice el Acuerdo de París, que la menor ambición en mitigación incrementará los costos de adaptación; costos especialmente humanos, en vidas humanas, así como también costos económicos. Entonces, ¿por qué te menciono esto? Porque reducir emisiones de gases de efecto invernadero, incrementar sumideros y generar acciones de adaptación, implica referirse a un cambio en las políticas de desarrollo. Es decir, ¿cómo incrementar el acceso al agua potable en un contexto de mayor stress hídrico? ¿cómo reducir la tasa de deforestación como principal driver de las emisiones de gases de efecto invernadero en Argentina? ¿Será suficiente apostar por el cuidado de los bosques nativos y el incremento de los sumideros para limitar el aumento de la temperatura? 

Si bien hay un área en el Estado nacional específica que es la Secretaría de Cambio Climático y que a su vez esa Secretaría oficia como coordinación técnica bajo la Ley de Presupuestos Mínimos 27.520 de cambio climático, de diciembre de 2019, la implementación de esa política es un esfuerzo transversal y por eso se ha creado un Gabinete Nacional de Cambio Climático donde participan todas las agencias. Entonces, ¿desde dónde se motoriza la transición y desde dónde se desarrollar la política climática? Desde todos esos espacios o no se hace. ¿Por qué te contesto esto? Por supuesto que la política climática se va a relacionar con las directivas, las acciones, las políticas, la estrategia que se establezcan desde el área de cambio climático propiamente. Pero también se va a relacionar directamente con cómo las energías renovables efectivamente ingresan dentro de la planificación y transición energética, entre otras, en la que la Argentina tiene que enfocarse muy rápidamente. Esto deberá aparecer en la hoja de ruta 2050 que Argentina supuestamente va a presentar hacia la COP26. No solamente esto, las organizaciones vienen planteando y todos venimos planteando la necesidad de tener claridad sobre qué significa deforestación cero. ¿Cómo se relaciona con la Ley de Bosques Nativos actual y con su implementación efectiva que conversábamos en la anterior pregunta? ¿Cómo alcanzarlo sin discutir profundamente el modelo de desarrollo extractivo y el rol de Argentina en las cadenas globales?

Menciono especialmente energía, agricultura, ganadería y deforestación porque, básicamente, estos sectores en la Argentina generan el 90% de nuestras emisiones de gases de efecto invernadero. Nosotros ya sabemos bien cuáles son los drivers. De hecho, el principal driver es la deforestación. Entonces, es muy importante que cuando hablemos del cumplimiento de las metas que Argentina presentó a la Convención en su segunda contribución prestemos atención a la ambición de dichas metas a la luz de la transición. Al mismo tiempo, mientras Argentina no genere su Plan Nacional de Adaptación y Mitigación, de acuerdo a la ley 27.520, que incluya a todos los sectores económicos y especialmente a los sectores que generan el 90% de nuestras emisiones y al mismo tiempo, dentro de ese plan, se plantee con mucha claridad las acciones de adaptación, entonces seguiremos en deuda o pocos claros respecto a como cumplir lo que se asumió. La Argentina sigue debiendo su Plan Nacional de Adaptación, a pesar de haber tenido un financiamiento del Fondo Verde del Clima para poder realizarlo. Para alcanzarlo, es muy necesaria la articulación con las distintas jurisdicciones para poder tener una planificación de adaptación adecuada y con base territorial. La planificación de mitigación permite una mayor articulación de arriba hacia abajo, pero la adaptación tiene otras necesidades técnicas y políticas. O sea, para que nosotros tengamos un plan nacional de adaptación consistente, necesitamos un muy fuerte intercambio de abajo hacia arriba, con las localidades, con las comunidades y con las jurisdicciones. 

Estamos esperando la hoja de ruta 2050, que es la estrategia a largo plazo que Argentina tiene que presentar este año a la COP26. Ahí es donde se supone que tiene que aparecer el desgranado de cómo se van a generar esos procesos, esa transición ecológica y la descarbonización a 2050. Ahí tenemos que ver la participación de las renovables, ahí tenemos que ver la planificación de adaptación y ahí tenemos que ver la deforestación desde un proceso participativo y fundado en el progreso del Plan Nacional de Adaptación y Mitigación.

AJ: Siguiendo con esta línea y hablando del rol de Argentina,  ¿cuál y cómo ha sido la historia de Argentina en materia de negociaciones internacionales?  ¿Y cuál es, teniendo en cuenta que no somos una potencia a nivel internacional, el rol que tiene nuestro país hoy en la lucha contra el cambio climático?  ¿Cómo se está posicionando Argentina en esa arena internacional?

PB: Las negociaciones de cambio climático están concentradas especialmente en el foro multilateral que es la Convención Marco de Naciones Unidas de Cambio Climático, que es una de las Convenciones de Río de 1992. El proceso negociador comenzó con la primera Conferencia de las Partes, como órgano supremo, en 1995. Es difícil poder resumir un proceso quizás tan extenso y con tanta historia, pero sí te quiero dar al menos algunas de las características que a mí me parecen básicas o muy sustantivas. Tanto aquellas que siguen prevaleciendo tal cual o similares a la discusión de 1995 y aquellas que han sido evolucionado más. Este es un régimen en el cual, el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas, que es un principio de Río que se aplica a todas las Convenciones, pero se aplica a cada una de modo distinto, ha sido el pilar o el basamento de toda la conversación de cambio climático. Esto nos ha llevado a una Convención que tiene un sistema de anexos donde aparecen listas de países con distintos compromisos. Ahí está el concepto, que es parte de la Convención a través del artículo 4. Ahora bien, ¿qué sucede? Al inicio se aplicaba una diferenciación estricta entre países desarrollados y en desarrollo en materia de mitigación y eso tuvo un primer corolario, que fue el primer proceso de implementación de la Convención que fue el Protocolo de Kioto, que tuvo muchas dificultades. Y por supuesto, la primera estuvo en el rol de Estados Unidos que a pesar de haber avanzado con el proceso de negociación y suscripción, posteriormente con la administración de Bush hijo, retiró su apoyo a esta iniciativa. Entonces de ahí entramos en un largo proceso de más de diez años, te diría de una década y media, en el cual las emisiones siguieron incrementándose, la política de adaptación siguió siendo de baja intensidad o baja relevancia y el financiamiento internacional se fue diluyendo. Muchos de esos objetivos primarios lamentablemente no se pudieron cumplir. Las negociaciones hacia el Acuerdo de París con el fallido acuerdo de Copenhague en el medio levantaron una nueva esperanza con reglas distintas, pero también con algunas continuidades. Tenemos un acuerdo que sigue respetando las responsabilidades diferenciadas y el liderazgo que tienen que tener los países desarrollados, no solamente en la mitigación, sino también en la provisión de financiamiento, tecnología y construcción de capacidades, pero que, a su vez, nos solicita a todos que nos subamos a ese tren o a ese esfuerzo, digamos, de acción climática a través de, por supuesto, especialmente las contribuciones nacionales. Por eso no se habla de compromiso en el Acuerdo, sino que se habla de contribución, porque así no se reinterpreta aquel concepto de la Convención que sigue vigente. Entonces, en este contexto y un poco yendo al segundo matiz de tu pregunta, las negociaciones climáticas son negociaciones que también se caracterizan por realizarse en grupos: grupos regionales, grupos políticos, grupos técnicos con distintas características. Esto ha sido sumamente estudiado por la literatura. Ahí también me parece que hay elementos distintivos, porque eso hace que uno tenga que recordar que la Argentina históricamente ha sido parte del G77+China, que integran todos los países o casi todos los países en desarrollo. Digo casi todos, porque por ejemplo México, en el momento en el que ingresó a la OCDE, decidió salir del G77, que no fue el caso de Chile. Por otra parte, hay algunos otros países en desarrollo, como es el caso de Tuvalu, entre otros, que no integran el G77+China. Pero tenemos 134 de las 197 Partes. O sea, que son dos tercios de la Convención. La Argentina siempre ha formado parte de este grupo y lo ha liderado en ciertos temas. La Argentina ha liderado en dos momentos históricos la negociación de adaptación en el G77 más China. Lo hizo entre Cancún y Durban, 2010 a 2011, y lo hizo nuevamente en el proceso posterior a París, de 2016 a 2018. No en vano la Argentina tuvo este rol. 

Si la Argentina y el mundo hoy ingresaran en una fase de fuertísima ambición de mitigación, cosa que no está sucediendo, pero si sucediera, la Argentina y los otros países deberíamos adaptarnos por décadas a los efectos adversos del cambio climático. Entonces, esto no es un problema de “o”, es un problema de “y”.  Es cierto que, a la hora de alocar recursos escasos de financiamiento, tecnología y atención de la política internacional, los países desarrollados han sido mucho más promotores de la adaptación a nivel doméstico. Pero la verdad es que los países en desarrollo hemos necesitado, en general y Argentina en particular, ese apoyo a la cooperación internacional en adaptación, no solo en financiamiento, en tecnología e incapacidades, sino en términos políticos para visibilizar la necesidad de la adaptación a nivel doméstico. Esto también me parece muy significativo. En términos de otras agendas, yo creo que hay una participación incremental de la Argentina en las negociaciones. Especialmente en materia técnica y con mayores negociadores de distintas agencias, sobre todo gubernamentales. Todavía nos falta mucho de cooperación con la ciencia en la Argentina, mucho de cooperación con otras organizaciones, con el sector privado. Pero sí se ve, cuando uno mira a la participación o la evolución del equipo negociador argentino, y eso es un trabajo de análisis que estamos haciendo con el equipo del Proyecto Argentina 1.5, que efectivamente hay un incremento de la participación de agencias, también un incremento numérico. Esto es una tendencia internacional. O sea que no es un caso argentino. Una tendencia internacional a la que Argentina también se incorpora aunque de modo comparativamente menor. Y en ese sentido se celebra que el país haya presentado una gran cantidad de documentos a la Convención y que sigan presentándose. Argentina ha cumplido con su segunda NDC, ha presentado su segunda Comunicación de Adaptación, tres comunicaciones nacionales y tres informes de actualización bienal. Esto me parece que es un esfuerzo que atraviesa los gobiernos y es un signo muy positivo. 

AJ: ¿Hay una tendencia a que el rol de Argentina en las negociaciones y el compromiso con lo que implica la mitigación y adaptación se conviertan en, algún un punto, en una política de Estado? 

PB: Yo creo que sí y son muy buenos síntomas los de los últimos años y especialmente tener una Ley Nacional de cambio climático, una Ley de presupuesto mínimo, que te da esa base institucional a través de la gobernanza del Gabinete Nacional, el Consejo Asesor, el Sistema Nacional de Información el Plan Nacional de Adaptación y Mitigación y los Planes de Respuesta provinciales. La ley, muy recientemente reglamentada en diciembre, te abre un conjunto de espacios de implementación de política climática que son muy sensibles, muy significativos y que muestran esta tendencia positiva de la Argentina. La pregunta es si esta tendencia positiva dentro de la acción de la Argentina es o no es suficiente con respecto a la emergencia climática y a los tiempos de la transición ecológica.


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Agustina Jacobo

Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad de San Andrés. Asesora en diálogo y políticas públicas colaborativas en el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

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