Planificación climática para la transformación: ciudades frente al cambio climático

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Dada la magnitud de las políticas necesarias para enfrentar el cambio climático, las medidas aisladas no alcanzan, volviéndose imperativo emprender procesos de planificación integrales que involucren a las distintas áreas de gobierno e instancias de co-creación con la ciudadanía. En este contexto, es imprescindible que los gobiernos locales, dada su contribución a la generación del cambio climático, así como su riesgo a sufrir impactos climáticos, realicen planes de acción climática. Así será posible ordenar las políticas a llevar adelante, generando sinergias y previsibilidad. En particular, un plan de acción climática refiere a uno o varios documentos de planificación estratégicos que establecen hojas de ruta para que una ciudad reduzca sus emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), es decir, mitigue, y/o se adapte a los impactos del cambio climático. 

Frente a la necesidad de planificación local, la Maestría en Economía y Derecho del Cambio Climático de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), en alianza con el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, realizó 3 manuales para ciudades y municipios donde se explica paso por paso cómo realizar un plan de acción climática participativo y anclado a las necesidades locales. Cada manual corresponde a una etapa de planificación distinta, las cuales son: 1. diagnóstico y trabajo preliminar; 2. planificación, gobernanza y participación y 3. implementación, monitoreo y mejora continua. En este artículo se introduce la importancia de la acción climática a nivel local y se sintetizan algunos elementos claves de cada una de las etapas de planificación mencionadas.

El rol de las ciudades frente al cambio climático

Los efectos del cambio climático sobre las ciudades obligan a los gobiernos locales a involucrarse en el diseño de políticas para afrontar el cambio climático: el concreto absorbe la radiación solar y no el agua, profundizando los efectos de las olas de calor y de las lluvias (Bloomberg, 2021). En un círculo vicioso, el daño que muchas veces acarrea la urbanización en las fuentes naturales de resiliencia (como la degradación de los humedales) puede exacerbar aún más el riesgo de impacto de las amenazas climáticas (como las inundaciones y las olas de calor) (Ramsar, 2017; WEF, 2019). También, es central remarcar el aumento del nivel del mar: 800 millones de personas viven en más de 570 ciudades costeras vulnerables a un incremento de 0.5 metros proyectado al 2050 (WEF, 2019)

Las ciudades de América Latina, que concentran el 55% de la población y centralizan el 54% del espacio construido (PNUMA, 2021), enfrentan un particular riesgo a ser afectadas por las amenazas climáticas: en cuanto el impacto de una amenaza no depende solamente de que ocurra, sino también de la exposición (la presencia de poblaciones y bienes en zonas que podrían ser afectados) y la vulnerabilidad de los sistemas humanos y naturales (la propensión o predisposición a ser afectado negativamente) frente al cambio climático (IPCC, 2018). Así, variables como la falta de un ordenamiento urbano que incorpore nociones ambientales debido a, por ejemplo, procesos de urbanización acelerados, como también la pobreza y los déficits de infraestructura de calidad, se tornan críticas en la determinación del impacto que las amenazas climáticas tendrán sobre una jurisdicción. 

La acción climática en ciudades es imperativa por su responsabilidad frente a la generación del cambio climático: a nivel global consumen tres cuartas partes de la energía final (REN21, 2021) y se les atribuye el 75% de las emisiones de dióxido de carbono globales (REN21, 2019). En particular, en América Latina suele darse un elevado nivel de macrocefalia urbana, es decir, una concentración poblacional distinguida en una o dos ciudades principales, lo que acentúa los desbalances regionales en términos económicos y productivos (PNUMA, 2021). Ahora bien, más allá del deber ético de que las ciudades contribuyan a enfrentar el cambio climático, existen crecientes incentivos económicos y financieros para desarrollar proyectos de acción climática en general y reducir la carbono-intensidad de los procesos productivos en particular. Al respecto, es relevante destacar la importancia creciente de la noción de competitividad climática para la exportación de bienes y la aparición incremental de condicionamientos ambientales al acceso a mercados internacionales (Caratori y Carlino, 2021).

La planificación climática es una oportunidad para que las ciudades impulsen su transformación hacia los nuevos paradigmas urbanos. Poniendo a la inclusión y a la calidad de vida en el centro, en el último tiempo los modelos de desarrollo urbano comenzaron a modificarse hacia la sostenibilidad. Por ejemplo, ya no se habla de transporte, sino de movilidad, desplazando el lugar del automotor como eje central y priorizando la medida humana. Al mismo tiempo, las visiones tradicionales del ordenamiento territorial están mutando hacia la incorporación de parámetros socioambientales en la planificación. En este sentido, las ciudades están incorporando progresivamente la noción de que la naturaleza es una aliada estratégica, llevando adelante acciones climáticas basadas en la naturaleza. Una reserva natural en la ciudad puede, de manera costo-efectiva, absorber el agua y evitar inundaciones, puede ayudar a combatir las olas de calor y absorber GEI, pero también permite que la ciudadanía sea sustancialmente más feliz. La tendencia es hacia ciudades verdes, descentralizadas, compactas, caminables, accesibles, resilientes, amigables, equitativas y seguras.

Etapa 1 de la planificación climática: diagnóstico y trabajo preliminar

La primera etapa del proceso de elaboración de un plan es la de diagnóstico y análisis preliminar. Su propósito es entender la situación actual de una ciudad y, a partir de ello, sus necesidades de adaptación y mitigación al cambio climático. Por un lado, involucra analizar el riesgo climático al que la ciudad se enfrenta, para lo cual debieran llevarse adelante análisis de riesgo con proyecciones climáticas a futuro que luego se recomienda que sean visualizados en mapas. Dado que el riesgo frente a una amenaza no es igual para todas las ciudades, es imprescindible que los tomadores de decisiones delimiten las áreas de mayor riesgo bajo sus competencias y las aborden con prioridad. La realización de un análisis de riesgo es especialmente importante para América Latina, donde subyacen desafíos como la adaptación de asentamientos informales. Por otro lado, el diagnóstico de las necesidades de mitigación comprende analizar las emisiones de GEI que produce cada sector económico de la jurisdicción. Para lo cual se debiera llevar adelante un inventario de GEI que revelará el porcentaje de emisiones correspondiente a cada sector. 

Además, para dar inicio al intercambio entre las distintas áreas de gobierno y poner en valor lo que ya se está llevando adelante por cada una de ellas, como parte del diagnóstico se recomienda relevar acciones que ya están siendo implementadas en la jurisdicción o han sido planificadas, que podrían ser enmarcadas como climáticas (aunque hasta el momento no se las haya tomado como tales). Por ejemplo, podría identificarse la incorporación de luminaria LED (mitigación), la mejora de alcantarillas pluviales para prevenir inundaciones (adaptación) o la creación de espacios verdes (mitigación y adaptación). Estas acciones pueden enmarcarse como climáticas, pero también son de desarrollo y bienestar.

Etapa 2 de la planificación climática: planificación, gobernanza y participación

En la segunda etapa de planificación los tomadores de decisiones debieran observar los resultados que arroje el diagnóstico y, en base a ello, ponerse de acuerdo sobre cuál es el objetivo deseado de la acción climática y, en consecuencia, qué tipo de acciones se van a llevar adelante. Según lo que se busque, los planes pueden tener distintos roles y grados de ambición: por ejemplo, un plan puede restringirse a unificar las acciones climáticas existentes y futuras, otorgando orden y previsibilidad, pero sin plantear cambios sustanciales en la dirección de la política pública. También podría buscarse mayor ambición, apuntando a que el plan sirva para generar un cambio de dirección en la política pública. Inclusive, podría decidirse que la planificación climática se subsuma a un esfuerzo de sostenibilidad más grande u otro plan integral. Al mismo tiempo, pueden plantearse distintos tipos de medidas: sectoriales, transversales, que aborden únicamente las operaciones gubernamentales de la jurisdicción sobre las que se tiene control directo o que se extiendan a toda la comunidad, integrando acciones llevadas adelante por otros. 

En todos los casos, al momento de pensar los objetivos y medidas del plan es central concebir al proceso de planificación como una oportunidad para transformar las ciudades de modo que puedan incrementar la calidad de vida de sus habitantes. Por esto, es de suma importancia adecuar la acción climática a las prioridades de desarrollo socioambiental locales e incorporar en la toma de decisiones perspectivas fundamentales como las de niñez y de género. Dado que las personas de menor nivel socioeconómico son desproporcionadamente afectadas por las amenazas climáticas al vivir en construcciones con infraestructura vulnerable y zonas más expuestas (ej. una zona inundable), las políticas climáticas debieran incorporar análisis de equidad y derechos humanos, buscando tener un efecto progresivo que impulse el desarrollo socioambiental.

Para definir las prioridades y objetivos del plan es importante incluir en la conversación a todas las áreas de gobierno. A este respecto, la acción climática debiera permear en todas las mesas políticas donde se concentra el poder, no ser relegado a  una Secretaría en particular, para lo cual es fundamental el rol de las autoridades políticas. Aquí surge la necesidad de crear arreglos institucionales que perduren a través del tiempo, como un gabinete de cambio climático liderado por la máxima autoridad ejecutiva de la jurisdicción, o comités de participación donde se discuta y se nutra sistemáticamente la acción. Es de suma importancia que cuando se delibere y defina una medida climática, la autoridad máxima del área de gobierno que va a implementar la acción esté presente y valide la decisión. Así, mediante procesos participativos se debieran diseñar, dimensionar y validar las acciones climáticas a incluir en el plan, definiendo metas específicas para cada medida y una meta agregada para todo el plan, junto a cronogramas de implementación. 

Etapa 3 de la planificación climática: implementación, monitoreo y mejora continua

En la tercera etapa de planificación se implementa el plan, para lo que se necesita definir cada uno de los instrumentos de política pública (económicos, de comando y control y voluntarios) necesarios para lograr cada una de las medidas seleccionadas. También se debiera definir el presupuesto necesario para la concreción de la acción, la estrategia de comunicación del plan y el sistema de monitoreo y mejora continua a implementar. En algunos casos, las ciudades tendrán que buscar financiamiento para la implementación de determinadas medidas, lo que requerirá la elaboración de una nota de concepto cuyo propósito es mostrar al financiador la idea y acciones a implementar. 

En cuanto al monitoreo, para dar seguimiento a los avances de la acción climática, se utilizan indicadores cuyos resultados son centrales para optimizar incrementalmente el plan. El monitoreo y la evaluación del plan permiten corroborar que el financiamiento destinado a las acciones climáticas se esté utilizando lo más eficientemente posible en un proceso de mejora continua, y, fundamentalmente, que se esté respondiendo a las necesidades de las comunidades. Por último, es central destacar la importancia de la comunicación del plan en su conjunto y los resultados que traiga, al servir como una señal de liderazgo, promover el intercambio de buenas prácticas y el conocimiento ciudadano sobre la dirección de la acción climática. Esto es imprescindible para construir confianza en torno a la gobernanza de los recursos naturales y cumplir con el derecho de acceso a la información ambiental y a la participación pública establecido en el Acuerdo de Escazú, el Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe. Una comunicación efectiva puede incluso incidir en generar los cambios de comportamiento necesarios para alcanzar las metas propuestas. 

Reflexión final: re-pensar lo construido

Las ciudades son el marco donde transcurre la vida. ¿Cómo queremos que sean? ¿A quién o a qué queremos priorizar? Las tres etapas desarrolladas pretenden funcionar como guía para llevar adelante un plan de acción climática a nivel local. Al concluirlas, se debiera contar con un plan de mitigación y adaptación con apoyo social. Ahora bien, al incorporar la arista climática a la planificación urbana surge la oportunidad de transformar los atributos fundamentales de las ciudades para aumentar el bienestar y la calidad de vida de las comunidades. En este sentido, enfrentar el cambio climático desde las ciudades comprende una oportunidad para frenar la inercia y re-pensar lo construido.


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Delfina Godfrid

Delfina Godfrid es Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad de San Andrés, y está realizando una Maestría en Economía y Derecho del Cambio Climático en FLACSO.

Soledad Aguilar

LLM (London School of Economics) y Abogada (UBA). Directora de la Maestría en Derecho y Economía del Cambio Climático de FLACSO Argentina. Fue Directora Nacional de Cambio Climático de Argentina entre 2016 y 2019. Coordinó el grupo de trabajo sobre clima y sostenibilidad durante la presidencia argentina del G20.

Virginia Scardamaglia

Mg. en Relaciones y Negociaciones Internacionales (FLACSO Argentina) y Lic. en Ciencia Política (UBA). Consultora para el Programa de Acción Climática de Fundación Avina. Coordinadora Técnica y profesora de la Maestría en Derecho y Economía del Cambio Climático de FLACSO Argentina.

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